北京市农村能源政策体系的建构与功能

郝冰+景永平

摘要：为了加强农村能源与生态建设，构建结构立体、相互影响、彼此支撑的农村能源政策体系，以北京市为例，分析了其能源政策体系的结构和功能，以期为完善该政策体系、提高政策执行效率提供借鉴。

关键词：政策；能源；农村；北京市

中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2014）19-4765-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2014.19.067

Construction and Function of the Policy System of Rural Energy in Beijing

HAO Bing，JING Yong-ping

（School of Economics and Management，Beijing Institute of Petrochemical Technology，Beijing 102617，China）

Abstract： In order to strengthen the energy and ecological construction in the rural area， the government departments and relevant offices implemented a series of policies and gradually formed a policy system of rural energy. This system have solid structures. Every policy influences and supports each other. The structure and function of the policy system of rural energy in Beijing was analyzed， to perfect the policy system and improve its efficiency.

Key words： policy； energy； rural area； Beijing city

能源是一个国家经济和社会可持续发展的重要保障和制约因素。进入21世纪以来，中国经济发展迅速，随之而来的环境和资源问题日益突出。经济增长与经济结构的特殊性使中国能源需求大幅攀升，但世界各国政治经济的博弈使中国在世界能源的获取上处于不利地位。对此，中国政府采取了多项措施，应对能源相对短缺问题。北京市是中国的首都，也是一个特大型的能源消耗城市。北京城区资源储备相对匮乏，严重依赖外部能源资源[1]。建设“绿色北京”和“世界城市”的目标对北京市清洁、高效地利用能源提出了更高要求。作为北京市的组成部分，北京市的农村地区也必须加快能源结构调整，走资源消耗低、环境污染少的科学发展道路。近年来，北京市相关政府部门为了提高农村地区的能源生态建设水平，实施了一系列的政策，逐渐形成了相对完整的政策体系。本文分析了北京市农村能源政策体系的结构与功能，为完善该体系、提高政策执行效率提供了借鉴。

1 北京市农村地区能源消费概况

2012年，北京市能源消费总量为7 177.7万t标准煤，万元GDP能耗下降率为4.75%，基本符合科学发展的阶段性要求。但是，北京市农村地区的能源消费方式大多属于粗放型，与北京市城区相比，在能源转换率和新能源、可再生能源利用率方面都处于较低水平[2]。

北京市农村地区的能源消费可以大致分为生产用能与生活用能两大类。在生产用能方面，基于北京市经济结构的特点，北京市农业生产用能的增加对于经济增长的促进作用有限，农业政策实施的关键在于提高能源利用效率[3]。在生活用能方面，北京农村生活用能的规模大于生产用能的规模，且与城镇生活用能的结构区别较大。2010年，北京市生活消费的能源消耗总量为1 229.71万t标准煤，其中，城镇占3/4，乡村占1/4。然而，在煤炭消费总量上，乡村几乎为城镇的3倍[4]。上述数据表明，北京市农村地区生活用能的结构亟待优化。如果北京市的农村地区不能及时转变生活能源消费方式，未来将制约北京市建设中国特色世界城市目标的实现。

北京农村生活用能的形式主要是采暖、炊事和家电用能。其中采暖用能占59%，炊事用能占30%，家电用能占11%[5]。从一些学者对宏观经济、社会发展等因素进行的定量分析结果来看，未来农村生活用能设备的数量将继续增加，因此，家电品种能源效率的改进将影响民用能源消费量。综上所述，北京市实施农村生活能源政策的重点在于提高新能源、可再生能源所占比例和推广低能耗的设备[6]，以便提高采暖、炊事用能效率，降低家电用能能耗。

2 北京市农村能源政策体系的结构

针对北京市农村地区能源需求和使用的现状，北京市各级政府部门和相关的公共组织出台了一系列政策，形成了日见清晰的政策体系。在北京市农村能源政策体系中，元政策、基本政策和部门政策围绕着核心目标，排列、组合、互动，形成了相对稳定的政策群。“元政策”是用以指导和规范政策体系的整套理念和方法的总称。北京市农村能源政策体系的“元政策”即建设清洁、高效的农村能源体系。按照上述理念与目标，北京市发展与改革委员会、农委与农业局、财政局、住建委、科委等部门制定和实施了包括三农政策、财税政策、科技政策等在内的具体措施（图1）。

2.1 按部门划分

2.1.1 规划 “十一五”时期，北京市就专门出台了能源发展及节能规划（2006年12月发布），作为政策总则，指定了北京市各项能源政策的方向。接下来，北京市政府又发布了“十二五”规划、“绿色北京”行动计划（2010-2012年）等总体规划。针对农村地区的具体特点，北京市在2009年发布了《退耕还林地区农村能源发展规划》等专门针对农村能源建设的规划。

2.1.2 法规与规章 包括《北京市人民政府关于贯彻落实国务院关于加强节能工作决定的意见》（京政发[2007]3号）、北京市实施《中华人民共和国节约能源法》办法（2010年）、《北京市节能监察办法》（2006年）、《节能评估中介机构管理办法（试行）》（2007年）、《北京市合同能源管理项目节能量审核机构及服务机构管理办法（试行）》（2009年）、《北京市能源管理师试点管理办法（试行）》（2011年）等。

2.2 按系统划分

2.2.1 三农政策 例如，在北京市农村地区影响较大的“农村亮起来、农民暖起来、农业资源循环起来”工程建设，从整体上改变了北京市农村地区生活用能的建设思路。

2.2.2 财税政策 北京市政府各级部门对农村能源建设的财政投入可谓量多面广。例如，在节能减排专项资金和太阳能热水系统项目补助资金中，有很大份额投放到了农村地区。针对延庆绿色能源示范县建设，也提供了相应的补助资金。在税收方面，税务部门对以农林剩余物为原料自产的综合利用产品、农作物秸秆发电实施了增值税即征即退的优惠政策。

2.2.3 科技政策 例如，在中科院八达岭太阳能热发电实验电站等工程中，国家科技部、北京市科委和中国科学院共同参与，使风能发电、太阳能发电、新能源汽车等科技企业进驻延庆县，对于改变延庆县和北京市生活用能的结构均发挥了正外部性。

2.3 按机构划分

2.3.1 北京市发展与改革委员会 北京市发展与改革委员会在农村能源政策实施体系中处于主导地位，进行目标设计、划分机构职能等基础性工作。在北京市发展与改革委员会中设有能源处，负责相关工作。

2.3.2 北京市农委、农业局 北京市农委的主要工作包括调查研究、组织协调和制定农业、乡镇企业发展当中的能源政策。北京市农业局则在其担负的种植业、畜牧业、水产业以及农业机械化和农业环保等各项工作中，起到服务、执法和监管农村能源政策实施效果的作用。在北京市农业局中设有能源生态处，负责相关工作。

2.3.3 北京市住建委、科委 在降低北京市农村地区生活用能的工作中，北京市住房与城乡建设委员会、北京市科学技术委员会等政府部门作为责任单位，负责相关项目。例如，建设地源热泵采暖示范项目、生物质地热采暖示范项目、压缩天然气示范项目，实施住房节能保温改造项目等。

2.3.4 区县能源办公室 基于对能源工作的重视，北京市部分涉农区县设立了专门处室。例如，延庆县设立了新能源与循环经济办公室。

3 北京市农村能源政策的功能分析

3.1 功能分析

北京市农村农业政策的主体包括北京市的立法机构、行政机构及强制性和非强制性公共组织。目标导向定位于促进北京市能源与环境的可持续发展，主要针对农村地区的能源转换与利用问题，较好地发挥了公共政策的导向功能和调节功能，在一定程度上发挥了管制功能与分配功能[7]。

第一，从政策运行效果看，北京市农村能源政策体系的建立和不断完善，有效地促进了北京市农村地区使用、发展清洁能源，对于形成“多元并举、多能互补”的农村能源格局发挥了导向功能和调节功能。第二，从政策固有功能看，北京市农村能源政策体系依靠财税政策的作用发挥着提高财政资金再分配效率的分配功能。第三，从功能实现程度看，北京市农村能源政策体系发挥着约束农村生活用能习惯的管制功能。

3.2 政策特点

3.2.1 激励相容 现行北京市农村能源政策发挥上述功能的主要原因在于，该体系较好地处理了利益主体间的相互关系。能源政策涉及的领域众多，政策规划层和执行者分属多个部门，因此，政策主体在制定农村能源政策的过程中，较多地考虑到农业、农民及相关产业的诉求，使政策设计基本符合执行者的利益。例如，房屋抗震节能改造等项目的负责单位包括农委和住建委，并且将资金直接补贴到农户的做法，都符合激励相容的原理，为政策目标的实现打下了良好的基础。

3.2.2 政策配套 在“建设清洁、高效的农村能源体系”理念之下，北京市相关的政府部门和公共组织在近十年的时间内制定和实施了内容各异但政策导向性较为一致的政策集合体。这些政策由不同系统的政府部门和公共组织执行，形成了多条政策链。上下游式与交互式并存的政策链条相互配合度较高，使得北京市农村能源政策的“顶层设计”与“接地气”的基层措施匹配度较高。例如，制定多项《管理办法》、《实施办法》等政策，提供《技术规程》等规范，综合运用财政、税收、金融等手段，为能源政策发挥导向功能提供了实实在在的支撑。

3.2.3 思路创新 工作思路创新是北京市农村能源政策发挥导向和调节功能的新路径。比如引入节能评估中介机构、审核机构及服务机构、能源管理师等新生形态，扩宽了行政管理机构发挥作用的渠道。这些创新体现了北京市政府在农村能源管理机制的改革中不断寻求突破的努力。作为管理思路创新的成果，这些新生的机构或者管理形式使更多的参与者融入了政策体系，加强了各方的联系。

3.3 政策缺陷

3.3.1 政策支持系统功能尚未充分发挥 从理论上讲，北京市农村能源政策体系的支持系统应包括信息传播系统、政策监控系统、政策咨询系统和政策评估系统。目前，政策咨询系统的建设较为充分，政策评估系统的研究与具体实施也有相当大的进展。但是信息传播系统的渠道还未获得足够的扩张。尤其是在北京市的农村地区，信息传播系统的运行仍然依靠传统的管理模式，不能充分适应形势，需要相关政府部门和公共组织在传播理念、传播对象、传播手段方面更新。此外，政策监控系统的建设基本还未展开，是更为艰巨的任务，与行政体制改革等重大问题密切相关，需要配合多方力量、花费更长时间才能见效。

3.3.2 政策系统内部结构单一 从前面的分析可以看出，北京市农村能源政策体系主要体现为线性结构，各部门关系较为清晰，但是结构仍属单一，缺陷也较为显著。如何将单一的线性结构发展为包括多重线性结构、矩阵结构等可以增加各部门联系与辐射的政策体系，是政策设计者接下来应该解决的问题。

4 结论与建议

4.1 结论

北京市农村能源的使用状况有所改善，新能源产业有所发展，但是对于城市建设目标而言，仍然任重道远。目前，相关的能源政策理念一致，初成体系。总体而言，北京市各级政府部门在目标层、规划层、决策层等各个层面上，制定规划、标准，执行法律、规章，作为能源政策的供给者和实施者，形成了相互联系、相互支撑的立体结构。

按照目前的政策目标，北京市预计到2015年，主要行业能源利用效率将接近或达到世界先进水平。对于北京市的农村地区，实现这个目标有较高的难度。但是，将农村地区建设成为能源政策改革的“试验田”是现实的选择。在确保“元政策”目标的基础上，北京市农村能源政策体系建设有赖于继续完善政策系统内部的结构，在政策节点上实现实质性突破。北京市农村能源政策体系的不断完善需要改革创新，更需要探索形成适合地区特点的政策保障机制。

4.2 政策建议

4.2.1 实施更加积极的现代农业产业政策 根据“元政策”的理念，在对技术、经济可行性进行充分论证的基础上，制定有利于现行农村能源政策发挥更大作用的现代农业产业政策。可以通过建立能源农业产业园区，充分发挥其对周边农村区域的辐射和带动作用。这不仅有助于能源政策的深化[8]，而且还有助于加快农村城镇化建设进程，实现能源产业与农业的可持续协调发展。

4.2.2 充分发挥市场的决定性作用 现行北京市农村能源政策具有较强的外部溢出效应，但是过多依靠政府支持和推动会影响政策功能的充分发挥，必须让市场发挥决定性作用。比如在“亮起来”等工程中存在的“重建设、轻管理、轻维护”的现象[9]，与能源设施投资资金来源单一，大部分来自于市级拨款和县级财政有很大关系[10]。目前向居民收取的有限的使用费用并不能完全弥补建设和运营成本，难以为继。因此，地方财政部门除了要加大财政资金投入、积极落实相关配套政策，还应该开拓资金来源、增加投资主体，加大对农业、科技、风险投资等方面的资金整合力度，力争更高效地实现北京市农村能源建设的目标。

参考文献：

[1] 国家统计局能源统计司.中国能源统计年鉴2012[M].北京：中国统计出版社，2012.

[2] 北京市统计局，国家统计局北京调查总队.北京统计年鉴2013[M].北京：中国统计出版社，2013.

[3] 胡莉莉，牛叔文，马 莉.基于面板数据模型的中国农业生产用能与农业经济增长关系[J].农业工程学报，2011，27（6）：1-5.

[4] 北京市统计局，国家统计局北京调查总队.北京统计年鉴2011[M].北京：中国统计出版社，2011.

[5] 王慧明，石荣珺.北京农村合理的生活用能结构初探[J].小城镇建设，2011（2）：72-74.

[6] 田宜水，赵立欣，孙丽英.中国农村居民生活用能及CO2排放情景分析[J].农业工程学报，2011，27（10）：206-210.

[7] 杨腾原.论公共政策的服务功能[J].内蒙古大学学报，2012，44（3）：58-63.

[8] 李建华，景永平.农村经济结构变化对农业能源效率的影响[J].农业经济问题，2011（11）：93-99.

[9] 江生生，刘 先，王丹青，等.北京农村地区新能源建设后续管理的问题与对策[J].现代农业科技，2010（12）：399-400.

[10] 李 欣，周兆霞.北京农村太阳能灯使用及服务问题研究[J].调研世界，2010（5）：44-45.

4 结论与建议

4.1 结论

北京市农村能源的使用状况有所改善，新能源产业有所发展，但是对于城市建设目标而言，仍然任重道远。目前，相关的能源政策理念一致，初成体系。总体而言，北京市各级政府部门在目标层、规划层、决策层等各个层面上，制定规划、标准，执行法律、规章，作为能源政策的供给者和实施者，形成了相互联系、相互支撑的立体结构。

按照目前的政策目标，北京市预计到2015年，主要行业能源利用效率将接近或达到世界先进水平。对于北京市的农村地区，实现这个目标有较高的难度。但是，将农村地区建设成为能源政策改革的“试验田”是现实的选择。在确保“元政策”目标的基础上，北京市农村能源政策体系建设有赖于继续完善政策系统内部的结构，在政策节点上实现实质性突破。北京市农村能源政策体系的不断完善需要改革创新，更需要探索形成适合地区特点的政策保障机制。

4.2 政策建议

4.2.1 实施更加积极的现代农业产业政策 根据“元政策”的理念，在对技术、经济可行性进行充分论证的基础上，制定有利于现行农村能源政策发挥更大作用的现代农业产业政策。可以通过建立能源农业产业园区，充分发挥其对周边农村区域的辐射和带动作用。这不仅有助于能源政策的深化[8]，而且还有助于加快农村城镇化建设进程，实现能源产业与农业的可持续协调发展。

4.2.2 充分发挥市场的决定性作用 现行北京市农村能源政策具有较强的外部溢出效应，但是过多依靠政府支持和推动会影响政策功能的充分发挥，必须让市场发挥决定性作用。比如在“亮起来”等工程中存在的“重建设、轻管理、轻维护”的现象[9]，与能源设施投资资金来源单一，大部分来自于市级拨款和县级财政有很大关系[10]。目前向居民收取的有限的使用费用并不能完全弥补建设和运营成本，难以为继。因此，地方财政部门除了要加大财政资金投入、积极落实相关配套政策，还应该开拓资金来源、增加投资主体，加大对农业、科技、风险投资等方面的资金整合力度，力争更高效地实现北京市农村能源建设的目标。

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[10] 李 欣，周兆霞.北京农村太阳能灯使用及服务问题研究[J].调研世界，2010（5）：44-45.

4 结论与建议

4.1 结论

北京市农村能源的使用状况有所改善，新能源产业有所发展，但是对于城市建设目标而言，仍然任重道远。目前，相关的能源政策理念一致，初成体系。总体而言，北京市各级政府部门在目标层、规划层、决策层等各个层面上，制定规划、标准，执行法律、规章，作为能源政策的供给者和实施者，形成了相互联系、相互支撑的立体结构。

按照目前的政策目标，北京市预计到2015年，主要行业能源利用效率将接近或达到世界先进水平。对于北京市的农村地区，实现这个目标有较高的难度。但是，将农村地区建设成为能源政策改革的“试验田”是现实的选择。在确保“元政策”目标的基础上，北京市农村能源政策体系建设有赖于继续完善政策系统内部的结构，在政策节点上实现实质性突破。北京市农村能源政策体系的不断完善需要改革创新，更需要探索形成适合地区特点的政策保障机制。

4.2 政策建议

4.2.1 实施更加积极的现代农业产业政策 根据“元政策”的理念，在对技术、经济可行性进行充分论证的基础上，制定有利于现行农村能源政策发挥更大作用的现代农业产业政策。可以通过建立能源农业产业园区，充分发挥其对周边农村区域的辐射和带动作用。这不仅有助于能源政策的深化[8]，而且还有助于加快农村城镇化建设进程，实现能源产业与农业的可持续协调发展。

4.2.2 充分发挥市场的决定性作用 现行北京市农村能源政策具有较强的外部溢出效应，但是过多依靠政府支持和推动会影响政策功能的充分发挥，必须让市场发挥决定性作用。比如在“亮起来”等工程中存在的“重建设、轻管理、轻维护”的现象[9]，与能源设施投资资金来源单一，大部分来自于市级拨款和县级财政有很大关系[10]。目前向居民收取的有限的使用费用并不能完全弥补建设和运营成本，难以为继。因此，地方财政部门除了要加大财政资金投入、积极落实相关配套政策，还应该开拓资金来源、增加投资主体，加大对农业、科技、风险投资等方面的资金整合力度，力争更高效地实现北京市农村能源建设的目标。

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[10] 李 欣，周兆霞.北京农村太阳能灯使用及服务问题研究[J].调研世界，2010（5）：44-45.