浙江新能源产业系统评价及补贴政策建议

李爱香LI Ai-xiang

（嘉兴职业技术学院，嘉兴 314036）

（Jiaxing Vocational Technical College，Jiaxing 314036，China）

1 浙江省新能源产业发展现状分析

1.1 新能源产业已具有一定规模

“十二五”以来，浙江省核电、风电、光伏发电等新能源开发利用推进迅速，2012年全省新能源开发利用量1562万吨标煤，较2010年1136 万吨标煤增长37.5%，占全省能源消费总量的8.6%。核电、水电、风电、光伏发电、海洋能装机容量已具有一定规模，此外，生物质能、太阳能热水器、地热能等开发利用也取得了较大进展，具体数据如表1 所示。现有光伏发电容量、沼气能已达到《浙江省“十二五”及中长期可再生能源发展规划》（以下简称《可再生能源规划》）中的2015年的规划水平，水电装机量、生物质发电装机量接近《可再生能源规划》中的2015年的规划水平，只有风电装机量、海洋能装机量、太阳能热水器应用面积、地热能与《可再生能源规划》中的2015年的规划水平尚有一定距离。

1.2 具备发展新能源较好的资源条件

浙江省核电优越场址分布较多，水电、风电、光伏等可再生能源品种较多，全省发展新能源具有较好的资源。浙江省地质构造稳定，海岸线长，沿海地市均有开发建设核电的优越厂址。水电技术可开发装机容量800 万千瓦，其中小水电可开发量462 万千瓦。陆上风电技术可开发量200 万千瓦，水深0～50 米近海海域海上风电技术可开发量1515 万千瓦。按既有建筑面积，若15%建筑屋顶安装光伏发电，开发潜力500 万千瓦以上，若25%建筑屋顶安装太阳能热水器，开发潜力7000 万平方米以上。浙江省是我国海洋能资源密集地区之一，全省潮汐能资源总量850 万千瓦，其中技术可开发量120 万千瓦；近岸潮流能理论开发量700 万千瓦，约占全国总量的50%以上；沿海平均波浪高1.3 米，理论波浪能密度为5.3 千瓦/米，可开发装机容量200 万千瓦，约占全国总量的16%。生物质能蕴藏量1359 万吨标煤，理论开发量为553 万吨标煤，沿海地区具有丰富的海藻和微藻等海洋生物质能资源。①根据浙江省新能源技术可发展水平与已有规模（含在建、启动项目）对比，浙江省新能源尚有很大发展空间，具体如表2 所示。

表1 浙江省新能源开发利用主要情况表

表2 浙江省部分新能源尚可发展空间表

1.3 新能源产业市场需求空间大

浙江是个能源消耗大省，工业生产所需能源主要靠外省调入，因此为新能源的需求提供了广阔的市场空间。从1990年至2011年，浙江全省能源生产量都一直低于全省能源消费量、全省电力生产量低于全省电力消费量，省内能源及电力自给缺口一直很大，而且在这21年期间能源消费量、电力消费量一直呈增长趋势，能源消费、电力消费弹性系数一直呈正数，说明能源消费增长率、电力消费增长率高于工业生产总值增长率，具体可见表3、4。

表3 1990～2011年浙江能源生产、消费弹性系数及能源自给缺口量分析表

1.4 新能源产业发展势头不容乐观

新能源产业投资呈下降趋势，新能源产业的利润、出口交货值都呈下降趋势。2013年，全省工业投资7028 亿元，比上年增长15.9%，其中，战略性新兴产业投资1881亿元，占工业投资的26.8%，增长13.8%，九大战略性新兴产业中，投资额惟一呈下降的是新能源产业，下降2.1%。②2013年1～10月，浙江省战略性新兴产业利润总额659.9亿元，同比增长5.7%，九大战略性新兴产业只有新能源产业、海洋新兴产业利润总额分别下降7.3%和20.4%。③2013年1～7月，战略性新兴产业出口交货值1665.2 亿元，增长1.2%，增幅比规模以上工业平均水平低2.7 个百分点，但新能源产业出口交货值却下降16.4%。④

表4 1990～2011年浙江电力生产、消费弹性系数及电力自给缺口量分析

1.5 新能源产业中的光伏产业发展受阻

全省2012年上半年统计光伏企业为370 余家，其中辅材等配套企业近200 家，单晶硅片企业70 余家，关停企业20 家。根据浙江省太阳能行业协会对全省太阳能光伏产业现状摸底调查，46 家太阳能组件企业2012年的产能为15545MW，而2012年的产量为6384.93MW，产量仅占产能的41%，其中，1 家企业的产量占产能500%，2 家企业的产量与产能持平，2 家企业关停，最低的产量占产能不到2%。

2013年上半年，浙江省战略性新兴产业增加值1285.9亿元，同比增长9.0%，增幅比规模以上工业平均水平高0.1 个百分点；但新能源产业发展受光伏产业影响较大，增加值增速下降0.5%。⑤2013年12月30 日，国家公布第一批符合《光伏制造行业规范条件》企业名单，全国共有109家光伏制造企业入围，其中江苏省34 家，浙江省仅13 家。对不符合《光伏制造行业规范条件》的光伏企业及项目，其产品不得享受出口退税、国内应用扶持等政策支持。

2 浙江省新能源产业发展财政政策评价

新能源发展初期因市场失灵需要政府用财政手段来管制。一是由于能源产业处于垄断市场结构下，不能实现资源配置最优化；二是能源产业中有些产品具有准公共物品特性，政府有义务采取补贴等方式保证准公共物品的供应；三是因传统能源带来环境污染，需要政府采取财政等政策来矫正；四是由于新能源产业投资巨大、回收期长，私人不愿意投资，需要政府给予补贴优惠政策来引导私人资本进入能源产业。新能源发展最终要靠市场，但在起步阶段，依靠市场力量很难发展。因此，采取补贴这一财政政策至关重要。《浙江省新能源产业发展规划（2010—2015年）》明确提出新能源发展的主要措施之一是要强化推广应用，培育市场需求，其中要完善消费补贴政策，鼓励社会资本投资新能源应用项目，逐步扩大新能源应用范围，带动新能源产业发展。

2.1 国家、省、地市等地的新能源补贴政策梳理

近年来，国家、浙江省及省内各地市政府高度重视新能源产业的发展，不断推出相关的扶持政策，分别从土地、资金等层面对光伏、风电设备等提供更大支持，使包括光伏产业在内的新能源产业呈现了爆发式增长。

2009年修正的《可再生能源法》中规定设立专项资金补贴，财政部联合各部门先后印发了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》、《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》和《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》。2009年，财政部、住房和城乡建设部颁布了《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》。2013年，国务院颁发的《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（[2013]24 号）明确提出要完善光伏产业的支持政策，国家发展改革委《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》（发改价格[2013]1638 号），进一步完善了光伏发电项目价格政策。

浙江省人民政府《关于印发浙江省光伏等新能源推广应用与产业发展规划的通知》（浙政办发[2009]55 号）中有六条有关落实新能源推广应用的补偿政策。《浙江省物价局关于风力发电上网电价的通知》（浙价资〔2010〕72 号）规定风力发电项目在上网电价的基础上再按线路长度享受接网工程补贴。《浙江省人民政府关于进一步加快光伏应用促进产业健康发展的实施意见》（浙政发[2013]49号），对光伏产业的财政补贴更加具体，并提高补贴标准。

继国家和省内出台相应光伏发电补贴政策后，浙江省各市县政府、发改部门按照国家和省政府部署，迅速行动，认真编制光伏发电规划，出台鼓励政策。目前，温州市、嘉兴市、衢州市、杭州市的萧山区和富阳市、温州市的永嘉县、嘉兴市的秀洲区、嘉兴市的海宁市和桐乡市、衢州市的龙游县和江山市等地克服地方财政困难，已率先出台地方光伏发电支持政策；台州、宁波、杭州等地区正在积极制定相关政策。⑥

2.2 现有新能源补贴政策特征及缺陷

从国家、省级部门有关新能源补贴政策来看，针对太阳能、风能、生物质能有相应补贴政策，有关光伏的补贴形式最多，如有价格直补、免收政府性基金、税收优惠、给予技术攻关项目补助经费。省内大部分地市、县（市、区）还制定了地方补贴政策，但大部分地方都采取价格补贴方式，也有个别地方针对居民家庭屋顶安装光伏发电系统的，按装机容量给予每瓦2 元的一次性奖励，针对年综合能耗1000 吨标煤以上的企业建设屋顶光伏发电项目如租用周边企业屋顶建设的，按实际使用面积给予一次性10 元/平方米的补助。但是，当前新能源补贴政策还存在缺陷，一是补贴的新能源种类不多，主要集中在太阳能，其他新能源除风能和生物质能外没有相应补贴；二是补贴的方式主要以价格补助为主，其他形式采用不多；三是主要针对新能源生产者补贴，针对经营者和消费者的补贴不多；四是新能源补贴资金难以到位；五是新能源补贴没有体现最优原则；六是新能源补贴的效果如何缺乏简洁有效的评价方法。

3 浙江省新能源产业补贴政策建议

政府应该通过补贴来维持新能源产品的供需价格动态平衡。一方面，新能源产品成本和新能源产品的需求是影响新能源产品的供应价格的主要因素，另一方面，新能源产品的用途广泛性和产品的可替代程度是影响新能源产品需求价格的主要因素⑦，因此，政府应该通过补贴控制新能源产品成本和扩大新能源产品市场需求来降低供应价格，通过补贴来开发新能源产品用途和减少新能源产品的可替代程度来提高新能源产品的需求价格，以维持新能源产品供需价格动态均衡，只有新能源产品供需价格保持一个动态平衡，才会有效促进新能源产品的交易。

3.1 浙江省新能源补贴政策的基本框架及内容

3.1.1 新能源补贴政策目标

新能源补贴政策必须制定明确的目标，建议围绕六个方面制定，一是确定新能源产业增长速度目标和新能源消费占能源消费总量的比例目标；二是确定每年新能源补贴资金应占产业发展资金的比例及各类新能源补贴的分配比例；三是实行新能源补贴最优化目标，制定申请新能源补贴的基本条件，由企业或消费者自行申请，择优批准补贴对象及补贴额度；四是新能源补贴对象侧重于当前发展不力，但又有很大发展空间的这类新能源；五是新能源产品补贴不应仅局限于新能源最终产品，对于新能源产业链中凡是投资大、技术要求高、生产成本高于市场价的都应该有所补贴；六是确保补贴资金到位。

3.1.2 新能源产业补贴的内容

一是确定新能源补贴对象与补贴环节。任何产业都必须由生产、经销、消费三个环节构成，因此，在新能源产业初期通过补贴方式促进整个产业发展，则新能源补贴对象应该包括新能源生产企业、经销企业、消费者。

由于新能源产品生产初始投资成本大、新能源技术总体水平不高、所生产的新能源产品成本远远高于传统能源产品成本，因此新能源生产企业非常期望给予投资、技术和生产成本补贴，以促进新能源生产企业在新能源产业领域内做大、做强。针对新能源经营企业，主要给予销售渠道建设和销量补贴，以促使新能源经营企业建好销售渠道，同时提高经销新能源产品的积极性和扩大销售量。为了扩大或普及新能源产品的使用，如果消费者购买新能源的价格高于功能相同的传统能源价格，则应该给予新能源消费者补贴，补贴环节是消费者使用新能源过程或者结果。

二是制定新能源产业补贴标准依据。补贴标准主要是解决政府在同类补贴对象中按什么标准来选择补贴发放者。从政府对新能源产业补贴的价值偏好来看，是期望花最少的投入最有效地促进新能源产业发展，因此新能源产业的补贴标准应该采取成本效益分析法来确定，即如何以最小的成本获得最大的收益，这里所指的“成本”即政府给予的补贴资金、“效益”即带来的新能源产量，也就是补贴要符合最优化原则，这样不仅能使有限的补贴资金带来最好的补贴效果，而且同时对于想获得补贴的新能源生产者、经销者或消费者来说也引入了竞争机制，最终优胜劣汰，有利地推动新能源产业发展。

针对不同补贴对象的补贴环节应选择相应的指标来确定补贴标准，以该指标较优者确定为补贴获得者。针对新能源生产者投资环节给予补贴的，可以按照每元（或百元）投资补贴产出率的标准来确定，例如风能的投资补贴标准可以按每元（或每百元）补贴风能装机容量，即风能投资产出量/投资补贴额×100%；针对新能源生产者研发给予补贴的，可以按照每元（或百元）技术补贴产出率的标准来确定，例如每元（或每百元）补贴带来的专利个数或技术创新程度；针对新能源生产者生产成本给予补贴的，选择同类产品单位生产成本低的标准给予补贴；针对新能源经销企业的销售渠道建设投资给予补贴的，可以按照每元（或百元）投资补贴产出率的标准来确定，即每元（或百元）投资补贴经销新能源产品能力；如果新能源经销企业的所销售的新能源产品购进成本高于传统能源产品购进成本的，针对其销售量给予补贴，可以按照每元（或百元）补贴销售量的大小标准来确定；针对新能源消费者（使用者）给予补贴的，可以按消费者（使用者）的传统能源节能量或新能源使用量为标准。

三是新能源产业补贴额度。补贴额度主要解决政府给予补贴对象多少补贴问题。由于新能源产品种类多，生产环节也多，不同新能源产品的不同环节给予的补贴额度应该有所区别，但总体要使获得补贴对象获得补贴后能使企业的生产、经营进入良性循环状态，我们在此，针对补贴额度我们以政府给予补贴后应达到的效果作为依据。

根据新能源产业补贴对象、补贴环节、补贴标准、补贴额度有关分析，在此用表5 阐述它们之间的关系。

四是新能源产业补贴形式选择。新能源产业补贴形式应多样化。除了采取资金直接补助新能源企业这种方式，还可以是提供技术帮助、贷款贴息、减免场地租赁费、免费宣传推广、政府采购和减免税收等方式。如，为新能源企业免费提供最新技术；对于新能源企业能带来良好社会环境效益的给予减免贷款利息；对于新能源企业入驻政府统一规划园区的减免场地租赁费；对于技术含量高、使用效果好的新能源产品，政府免费为企业宣传和推广；对于质量好的新能源产品政府可以实行批量采购；对于能积极投身于新能源行业的企业给予减免所得税和增值税。针对低收入人群使用新能源产品最好是“以扣除补贴款后的价格交易”和“交易后返还购买者补贴款”的方式直接给予消费者补贴。

3.1.3 政府补贴效果评估

政府为了促进新能源产业发展，采取直接或间接方式给予新能源生产者、经营者、消费者补贴，但政府应该每年及每3～5年要对补贴效果进行评估。评估要从宏观及微观二个层面进行，且采取简便可行的定量方法，以便考核补贴效果，据此不断地调整及完善补贴政策。

表5 新能源产品补贴对象、补贴环节、补贴标准及补贴额度表⑧

一是宏观层面的补贴效果评估。政府针对新能源采取补贴政策，其目的就是有效地促进新能源产业发展，因此政府应该对补贴政策实施后带来的总体效果进行评估，建议用新能源产值增长率、新能源占全部能源消费总量比例增长率、补贴资金增长率三个指标评价全省或某地的新能源补贴效果。新能源产值增长率要大大高于全省GDP 增长率，新能源占全部能源消费总量比例增长率要大于零（也可以根据新能源发展规划确定具体目标），同时这二个指标要高于补贴资金增长率，这样才说明对新能源产业给予补贴带来了产业增长效果，能源消费中新能源消费比例不断扩大，补贴带来了乘数效益，这样补贴才是有效果或可行的。另外还可以把环境改善也作为评估指标。指标计算如下：

新能源产值增长率=（本年新能源产值-上年新能源产值）/上年新能源产值×100%。

新能源占全部能源消费总量比例增长率=（本年新能源占全部能源消费总量比例-上年新能源占全部能源消费总量比例）/上年新能源占全部能源消费总量比例×100%。

补贴资金增长率=（本年补贴资金-上年补贴资金）/上年补贴资金×100%。

二是微观层面的补贴效果评估。微观层面的补贴效果评估主要是对获得补贴对象的补贴效果进行评价。针对不同补贴对象的补贴环节选择合适的指标进行评估，新能源生产者获得补贴评估，可以用投资补贴产出增长率、技术补贴产出增长率、新能源销量增长率、净资产收益率增长率、补贴资金增长率等指标，⑨前四个指标大于零，且大于补贴资金增长率，则说明补贴有效果；新能源经营者获得补贴评估，可以用投资补贴产出增长率、新能源产品销售增长率、补贴资金增长率等指标，前二个指标大于零，且大于补贴资金增长率，则说明补贴有效果。

3.2 补贴组织机构及运行模式

3.2.1 新能源产业补贴归口管理部门

《浙江省新能源产业发展规划（2010～2015年）》明确提出新能源工作要“强化组织领导，注重规划引导”，规定在省促进战略性新兴产业发展工作领导小组的框架内，成立省促进新能源产业发展工作协调小组，办公室设在省经信委，加强组织协调，抓好督促检查和落实工作。总之，新能源产业的主管部门涉及到发改委和经信委，发改委主管新能源项目投资审批和规划，经信委主管新能源企业的生产运营，因此建议新能源源补贴归口管理部门由发改委和经信委共同担任。

3.2.2 新能源产业补贴申请及批准程序

每年1～3月为新能源补贴申请时期，申请的为上一年的新能源生产、经销及消费补贴。申请采取自行申报原则，由申请者自行申报补贴的环节、标准及额度，同时提供真实有效的佐证材料，向同级别的经信息委提交。经信委负责审核申请者的申报材料和按补贴最优化目标对申请者排序，发改委负责补贴资金的统筹及规划，根据补贴资金数确定最终补贴对象。审计部门负责对补贴的真实性抽样审计，如果一旦发现获得补贴的虚假申报者，不仅没收其补贴所得，还处以一定罚金，记入企业或公民诚信档案。

4 新能源补贴政策的配套措施建议

4.1 利用税收的杠杆作用提高补贴效果

为了降低新能源企业成本及新能源产品价格，政府应适当降低新能源的增值税、所得税、消费税税率，针对传统能源则征收资源税和生态税。一是由于传统能源虽然生产成本低，但却因环境污染带来很大的负外部性，政府应该对此征收生态税。二是当前新能源补贴政策能否顺利实施取决于财政资金是否到位，为了解决一部分新能源补贴资金来源，可以通过对传统能源生产、消费征收的生态税建立新能源补贴基金。三是降低新能源企业的负税，提高传统能源的负税，可以缩小传统能源与新能源之间价格差异。

4.2 加强新能源产品的推广运用宣传

一方面，政府通过大力宣传新能源产品和推荐大家使用新能源产品，尤其是要加大太阳能以外其他新能源产品的宣传和推广使用，来提高民众的环保意识。另一方面，政府要加强新能源产品销售渠道建设并做好宣传。

4.3 通过招标方式减轻政府的补贴资金压力

在政府的大力支持下，新能源产业得到较快发展，但地方政府财政补贴压力也越来越大，为了实现财政资金效益最大化，建议全省及各地市对新能源项目补贴实行招标，选择单位新能源补贴最少效果最好的企业中标，这样不仅实现了政府公共资金效益最大化，还会淘汰一批不适企业。

注释：

①省发改委电力与新能源处.浙江省新能源资源品种齐全.http://www.zjdpc.gov.cn/art/2013/12/20/art_405_610743.html，2013年12月20 日。

②浙江省统计局.2013年全省战略性新兴产业投资增长13.8%.http://www.zj.stats.gov.cn/art/2014/2/7/art_541_58633.html，2014年2月7 日。

③浙江省统计局.1-10月浙江省战略性新兴产业利润增长5.7%.http://www.zj.stats.gov.cn/art/2013/12/18/art_541_58157.html，2013年12月18 日。

④浙江省统计局.1-7月浙江省战略性新兴产业增长8.7%.http://www.zj.stats.gov.cn/art/2013/9/2/art_541_56909.html，2013年9月2 日。

⑤浙江省统计局.上半年浙江省战略性新兴产业运行平稳.http://www.zj.stats.gov.cn/art/2013/7/31/art_541_56605.html，2013年7月31 日。

⑥省发改委电力与新能源处.浙江省各市县纷纷出台地方光伏发电补贴政策.http://www.zjdpc.gov.cn/art/2014/1/13/art_405_62 2054.html，2014年1月13 日。

⑦根据对新能源企业有关影响新能源产品供需价格因素的调查结果分析得出的结论。

⑧表中补贴额度的补贴比例数据是根据对新能源企业调查时被调查者建议整理。

⑨这四个指标的公式原理同宏观层面的评估指标一样。

[1]浙江省国民经济和社会发展第十二个五年（2011-2015年）规划纲要.

[2]浙江工业强省建设“十二五”规划.

[3]浙江省新能源产业发展规划（2010-2015年）.

[4]曾晓安.中国能源财政政策研究[M].中国财政经济出版社，2006：28-31.

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