扩大北京市级政府教育统筹权的思考

桑锦龙

理顺中央与地方教育管理权限和职责范围，是推进教育治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。立足北京实际，学习和落实好“扩大省级政府教育统筹权”战略部署精神，对于首都深化教育综合改革，率先在全国实现教育现代化具有重要意义。

扩大省级政府教育统筹权的内涵和重要意义

省级政府教育统筹权主要是指在我国现行行政区划下，省、自治区、直辖市政府在中央政府的统一领导下，立足本地区实际，全面贯彻党的教育方针和国家教育法律和政策，自主确定教育改革和发展目标、规划和重点工作，切实履行促进教育发展、不断满足现代化建设和人民群众日益增长的教育需求的职责。

首先，扩大省级政府教育统筹权是深化教育改革的必然要求。改革开放以来，尽管重点不尽相同，但“加强省级政府教育统筹”一直是我国教育管理体制改革的重要内容之一。例如，早在1993年中央印发的《中国教育改革和发展纲要》就在发展高等教育的战略部署上，明确提出要“扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权”。进入新世纪后，伴随着我国教育普及程度的逐渐提高，教育规模越来越大，教育体系的复杂性也日益增强，再加上不同社会群体教育观念和经济社会发展对人才需求日趋多样，因此，实现教育与经济社会协调发展成为教育改革最重要的目标，而“加强省级政府教育统筹”自然也成为各地实现目标的重要战略选择之一。可以说，继《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《国家教育事业发展第十二个五年规划》作出相关部署之后，《决定》再次提出要扩大省级政府教育统筹权，充分说明了加快落实这项战略部署的必要性和紧迫性，也对深化首都教育综合改革具有重要指导意义。

其次，扩大省级政府教育统筹权有利于增强省级政府发展教育的主动性积极性创造性。省级政府是我国相对独立的区域经济社会发展单位，相对于中央政府，它是地方政府，具有贴近基层、就近管理的优势；相对于市县，它又是上级政府，具有很强的行政管理权威和统筹协调能力，因此在我国的行政管理体系中处于承上启下的关键地位。扩大省级政府教育统筹权的直接结果就是降低我国教育决策的层级，使得教育政策更容易接“地气”、有利于提高教育政策的针对性实效性。众所周知，“城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大”是社会主义初级阶段的重要特征之一。党的十八大报告指出：“我们必须清醒地认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。”《纲要》也明确提出了“整体部署教育改革试验，统筹区域协调发展”“根据统筹规划、分步实施、试点先行、动态调整的原则，选择部分发达地区和学校开展重大改革试点”的发展思路。与此相适应，伴随着《纲要》将“基本实现教育现代化、基本形成学习型社会、 进入人力资源强国行列”确立为2020年我国教育改革与发展的总目标，我国经济发达地区包括首都北京也纷纷把“率先实现教育现代化”作为新的历史时期的教育发展目标。有鉴于此，北京应以落实这项战略部署为契机，立足首都功能定位，紧紧把握首都发展的阶段性特征，在更大范围更高层次谋划首都教育现代化建设，做好教育综合改革顶层设计，率先在全国实现教育现代化。

再次，扩大省级政府教育统筹权是当前破解教育改革发展难题的客观需要。伴随着教育改革进入攻坚阶段，当前改革举措越来越多地涉及既有利益格局的调整、发展方式的转变、价值观念的冲突，越来越多地涉及各级政府以及多个部门职责，越来越多地涉及与其他社会制度改革的协调配合，因此原来的单项改革办法或系统内部突破策略已难以奏效，扭转教育改革的“碎片化”倾向已成为深化我国包括首都教育改革的客观要求。特别是《决定》在明确提出“深化教育领域综合改革”战略任务的同时，在一系列与教育发展密切相关的基础性制度上，也做出了重要的改革部署，例如“建立产学研协同创新机制”“加快事业单位分类改革”“加快户籍制度改革”等。因此，形成教育改革与经济社会改革协同推进的良好局面也迫切需要有较强财政统筹能力和行政调控能力的省级政府发挥更大作用。改革开放以来，本市教育改革在诸多方面走在了全国的前列，但要在新的历史时期实现教育现代化建设的新突破，就必须从单项改革转变为综合性改革，从增量改革深入到存量改革，实现教育发展方式的转变，而这显然也要求提升市级政府教育统筹管理能力。

本市落实扩大省级政府教育统筹权战略部署面临的形势

新世纪以来，北京市始终把“加强市级政府的教育统筹”作为教育改革发展的重大战略方针之一。例如，早在2004年发布的《首都教育2010发展纲要》，就明确把“资源统筹”作为首都教育发展战略的方针之一，提出“资源统筹战略选择就是要根据首都的区位优势，整合集成首都地区的中央和地方教育系统内部和外部所有的资源，广泛吸收国内外优质教育资源，按照构建现代国民教育体系和终身教育体系的要求，集中规划，综合利用，形成有机协调的整体，极大地提高资源的利用效率，产生更大的社会效益”。而2011年发布的《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》不仅提出“以统筹协调为重点”的总体设想，而且仍然将“统筹协调”作为战略方针之一，要求“统筹教育与经济社会协调发展，统筹城乡与区域教育均衡发展，统筹中央和地方、学校和社会以及中外教育资源优势，统筹各级各类教育科学发展”。

从实践情况来看，市级政府的教育统筹战略也取得了积极进展，北京市在促进义务教育均衡化、保障流动人口子女教育、学前教育普及、教师队伍建设、现代职业教育体系构建、高等教育资源整合等领域均取得了显著成绩。全市的财政性教育经费从1995年的35亿（占GDP的2.54%）上升到2000年的90.26亿（占GDP的3.67%），再到2011年627亿元（占GDP的3.92%），实现了教育投入的大幅度的增加。与此相适应，市级政府对区县教育经费补助总量也大幅增长，相关数据显示，市级对区县教育经费补助2010年为49.72亿元，到2013年已达到157.19亿元。

但是，与首都现代化建设日益提高的需求相比，特别是与市民对优质、公平、特色教育日益提高的要求相比，首都教育体系的供给能力还有较大的差距，本市教育发展中还存在一些群众反映强烈的教育民生问题；与本市有关加强教育统筹发展的规划部署相比，本市的相关工作仍然有提升的空间，包括：从外部关系来看，首都教育与经济社会协调发展的局面仍未形成，例如教育对首都率先形成科技创新、文化创新“双轮驱动”发展格局的支撑力度还不够大，城市常住人口过快无序增长等外部因素也给公共教育服务体系建设带来了严峻挑战；从内部关系来看，教育发展中也存在着一些不合理、不协调、不可持续的因素，例如不同体制不同隶属教育资源的整合力度还不够、各级各类教育的衔接沟通还不通畅，缩小区域、城乡、校际教育发展差距的任务依然繁重，全面实施素质教育局面还未完全形成，而这显然也对加强市级政府教育统筹提出了新的更高的要求。

怎样扩大本市市级政府教育统筹权

扩大省级政府教育统筹权，对北京来说实质上就是在中央的统一领导下，市委市政府为全面贯彻党的教育方针和国家教育法律政策，实现教育治理体系和治理能力现代化，不断满足现代化建设和人民群众日益增长的教育需求而推进的综合性教育管理体制改革。本市要落实好扩大省级政府教育统筹权战略部署，关键就是要立足实际，以增强市级政府教育统筹能力为重点，健全具有首都特点教育统筹工作机制，加快制定首都特点的教育综合改革方案，积极推进教育管理体制改革、教育投入体制改革、高等教育发展机制改革等，在教育现代化建设方面迈出新步伐、实现新突破。

首先，重点抓好“接、放、管”工作，形成统放结合、权责匹配的教育治理体制。围绕政府职能转变主线，积极应对中央政府（教育部）简政放权的新形势，做好“接、放、管”工作。“接”就是接好中央下放教育领域的审批事项，履职尽责；“放”就是将中央明令取消的，市本级政府该放的教育管理权力切实放给 区县、学校、社会；“管”就是把依法该由市本级政府管理的公共教育服务管起来、管到位。例如，如何形成既相对分离、又相互协调的科学的“管办评”机制就是当前本市教育领域综合改革必须思考的重要内容。

其次，提高教育改革的“系统性、整体性、协同性”，对接好其他领域的改革。一方面要统筹好各级各类教育的改革发展，实现教育规模、结构、质量和效益的有机统一，另一方面要“跳出教育看教育”，更加重视统筹好教育改革与经济社会改革的关系，保持教育改革的重点和节奏，实现教育改革与其他各项改革“系统性、整体性、协同性”地推进。例如，统筹好人口管理改革与教育改革的关系，就迫切要求本市一方面尽快形成具有首都特点的有效的城市人口管理体制，缓解由于城市人口过快无序增长给公共教育服务体系建设带来的巨大压力，同时另一方面也要积极推进教育资源布局调整，缓解因教育资源布局失衡而导致的人口流动。

再次，深化教育综合改革，在解决本市教育发展中的突出问题上取得突破性进展。扩大省级政府教育统筹权的直接表现是凸现了省级政府的教育决策权，降低了决策的重心。这就要求本市能立足自身的教育实际，加快制定具有首都特点的教育综合改革方案，释放改革红利，回应群众的关切和期盼，在一些“牵一发而动全身”的重点领域和关键环节取得突破，例如中高考改革；在解决市民反映强烈的教育民生问题上取得明显进展，例如择校问题、课业负担过重问题；在破解长期制约本市教育现代化建设的体制机制问题方面取得新进步，例如建立健全市属高校与中央高校协同发展机制、产学研协同创新机制等。

最后，坚持“三个面向”，率先在全国实现教育现代化。区域发展不均衡是社会主义初级阶段的基本国情，扩大省级政府教育统筹权，对于我国经济社会和教育发展水平较高的东部地区来说，它还意味着要增强教育改革的主动性积极性创造性，在推进教育现代化建设上要“更上一层”“领先一步”，发挥重要的“示范”“引领”作用。换言之，首都教育综合改革不仅要立足当前解决突出的现实问题，还要坚持面向现代化、面向未来、面向世界，把握世界教育发展的前沿趋势，大力推进教育的优质化、公平化、国际化、法制化、信息化、终身化，大力推进京津冀教育协同发展，在建设具有中国特色的现代教育体系方面探索和积累可推广的改革经验，为国家教育现代化建设作出更大贡献。

（作者：北京教育科学研究院副院长、研究员）

责任编辑：高 斌