深化北京市国资国企改革之策

市政协经济委员会

北京市国有企业在全市经济社会发展中具有举足轻重的重要作用。进一步完善本市国有资产管理体制，全面深化本市国有企业改革，是关系首都经济发展和社会稳定的重大战略任务。近年来，北京市国资国企改革发展取得了诸多成绩，但改革仍处于过程之中，需要进一步解决的问题仍然很多，尤其是国有经济布局结构还不够合理，以管资本为主加强国有资产监管的体制机制尚未形成，国有企业发展方式仍比较粗放，各种社会负担过重，企业经营机制尚不能与市场经济体制完全契合，推进混合所有制改革面临诸多难点。

国资国企改革存在的主要问题

问题之一：国有经济布局结构尚需优化。国有经济布局不尽合理。一是大多数企业仍分布在传统产业，或处于产业链、价值链的中低端环节，发展模式较为粗放，技术水平偏低，质量效益不高，部分企业存在同业竞争现象。二是在粮油食品、医药、电子信息、精密仪器等行业和领域，产业集中度仍明显偏低，行业控制力、影响力不够。三是战略性新兴产业发展速度较为缓慢，缺乏投资新兴产业的整体战略谋划。

国有资本流动性较差。资本固化问题在不同程度上仍然存在，导致国有资本难以有效集聚和集中。国有资本合理流动机制不健全，一级企业多为传统集团公司，缺少专业的国有资本投资运营主体，资本配置效率较低。

问题之二：国有资产管理体制仍需完善。政府、企业、市场三者关系需要进一步厘清。一是政府职能转变比较缓慢，“管资产”与“管企业”混淆，企业市场主体地位没有真正落实。二是国有企业的责任目标过度多元，既要求经营机制市场化，又有许多行政化的管理约束。三是目前对国有资产和国有企业实行“横到边、竖到底”的管理模式，管理幅度过宽而且过度向下延伸，一方面政府管不过来，另一方面市场对资源的配置调节作用难以充分发挥。

国有资本经营管理体制亟待完善。一是国有资本分类授权、分类经营、分类监管的体制机制还没有明确，从“管企业”向“管资本”的角色转变缓慢，国有资本授权经营内容不明晰、责权利不对等现象仍然存在，出资人对国有资本代表还没有实现充分授权。二是国有资本预算管理模式有待创新。国资监管机构只能编制所监管企业的资本预算，没有形成完整的国有经济布局和结构调整的资本预算制度体系，达不到从整体上推动国有经济布局调整的目的。

问题之三：国有企业经营机制亟需转变。公司治理结构还需进一步规范。一是国有独资公司董事会与经理层高度重叠，外部董事比例偏低，没有建立以外部董事制度为主要内容的董事会制度，缺少有效制衡的体制基础，存在内部人控制的风险。二是董事会职能不健全，尤其是对高级管理人员的选聘权和考核奖惩权没有真正落实，董事会的独立性和权威性需进一步增强。

长效激励约束机制尚未建立。一是考核评价对企业功能定位和绩效关键驱动因素的考虑不足，收入分配不合理现象仍然存在，业绩考核体系的针对性和精准化有待增强。二是缺乏资本、技术、管理等要素参与分配的有效机制，存在企业生产经营周期性与收入分配增长相对刚性的矛盾，企业多元化发展与单一收入分配调控模式的矛盾。另外，市场化选人用人机制尚有待完善。

问题之四：发展混合所有制面临诸多难点。缺乏顶层设计和整体规划。对不同行业和领域引入非国有资本的开放程度缺少明确的指导意见，发展混合所有制目的不明确，途径不清晰，缺乏国有资本与非国有资本融合发展的顶层设计和整体规划。

配套法律法规政策不健全。一是促进混合所有制经济发展的配套法规政策和操作办法还不完善，导致国有企业改革动力不足、非公资本却步观望。二是混合过程中存在“资本不平等、产权不平等、股权不平等、身份不平等”的现象，成为非国有资本进入的主要障碍。三是缺少对民间投资主体信誉、业绩和投资战略意向的评价体系，缺少与民间投资主体沟通交流、合资合作的市场化平台。

另外，还存在一些体制机制制约现象和国有资本混合（转让）通道不畅的问题。

问题解决之策

深化国资国企改革关系到首都经济发展和社会稳定的大局。我们应认真贯彻落实十八届三中全会精神，适应市场化、国际化的新形势，以优化国有经济布局结构、完善国有资产监管体制、切实转换企业经营机制、积极推进混合所有制改革为重点，推动国有经济健康可持续发展，全面提高国有企业作为市场主体的活力和竞争力。

对策之一：突出北京特色，优化国有经济布局结构。优化本市国有经济布局结构，应准确把握首都城市功能定位，充分发挥科技创新资源优势，体现服务经济占主导的经济结构，突出北京特色，努力提升国有资本配置效率。

积极推进国有经济布局结构调整。北京市国有企业功能作用应主要体现在保障特大型城市运行、维护市场稳定、带动产业升级、促进区域经济发展等方面。在将更多的国有资本集中到城市公共服务类、特殊功能类和战略支撑类企业的同时，本市国有经济布局结构调整还要注重以下几点：一是要强化以服务经济占主导的国有经济配置结构，使国有资本在三次产业中的布局结构更趋合理；二是要充分利用首都科技创新资源优势支撑北京国有经济发展，努力提高国有企业技术创新的能力；三是充分考虑首都城市功能调整和京津冀一体化战略的需要，积极引导基础设施建设类国有企业和部分工业类国有企业向北京周边地区辐射发展，加快北京市国有资本区域布局，在京津冀协同发展中发挥带动作用。

加快提升国有资本配置效率。一是明确国有资本优先配置的领域，提高国有资本集中度，将市属国有资本更多投向符合首都城市性质和功能定位的重要行业和关键领域。二是建立健全国有资本合理流动的机制，在一级企业改组改造若干国有资本运营公司和国有资本投资公司，优化资本配置效率，不断提高资本运作水平。三是对竞争类企业，应通过重组整合，提高产业集中度，完善市场退出机制，使国有资本向具有优势的行业和领域集中，向优势企业和高端产业链集中，努力提高企业的市场竞争能力。

对策之二：以管资本为主，加快完善国资监管体制。改革完善国资监管体制，要从“管企业”逐步过渡到“管资本”，改革监管理念和监管方法，完善相关监管制度，探索建立更加符合市场经济要求的国有资产监管体制。

理顺政府、企业、市场三者关系。一是推进简政放权，切实转变政府职能。政府部门实施宏观调控、市场监管、行业管理等公共管理职能，要以尊重市场规律为前提，最大限度减少行政审批，简化程序、提高效率；国资监管机构履行出资人职责，要按照使市场在资源配置中起决定性作用的要求，进一步发挥市场机制作用，减少微观管理，变“管多”为“管好”，适应企业市场化改革方向，为国企改革创造良好的外部环境。二是重点完善公共服务类国有企业监管体制，建立健全公共服务购买体系，运用市场机制保障公共服务。加快建立企业与政府间有关服务补偿的规范合同关系，探索成本补偿、收入补偿、价格补偿、定量补偿、定向补偿等多种补偿方式；加快建立基于保障城市公共服务和提高企业运营效率的价值传导机制，疏通政府财政资金、国有资本经营预算、企业经营性资产收益等多种补偿渠道。

探索实施国有资本监管新模式。一是建立国有资本代表制度，制定统一有效的选聘、履职、考核和监督机制。探索提名权与任命权分开，国有资本代表由国资监管机构提名，由市委、市政府任命，确保国有资本代表的专业性和权威性。二是建立健全国有资本保值增值率约束机制。根据行业发展规划和产业结构调整需要，科学设定国有资本保值增值率，将其作为国有股东参与公司治理的一个核心参数，需要大力发展的行业，可适当调低保值增值率要求，需要限制发展的行业，则提高保值增值率要求。三是加强审计监督，推进全面预算管理体系。

对策之三：坚持市场化方向，切实转换企业经营机制。以市场化为导向，加快国有企业股权多元化改革步伐，完善法人治理结构，推动企业经营机制转换，构建合格的市场经济主体，充分激发国有企业活力。

建立规范的法人治理结构。一是加强董事会建设，健全董事会各项职能。二是完善监事会工作机制。

健全市场化导向的选人用人和管理机制。一是完善企业领导人员市场化选拔任用机制，创新选拔方式方法。二是在市场化程度较高的企业建立健全职业经理人制度，充分发挥企业家作用。

完善考核评价和激励约束机制。一是探索实施分类考核。二是创新收入分配分类调控机制。三是建立高管团队与股东利益一致、风险共担的激励约束机制。

对策之四：积极推进国有企业混合所有制改革。发展混合所有制经济，其实质是探索公有制经济与市场经济能否结合及怎样结合的经济体制改革问题。应着重解决好两个层面的问题：一是制度导向层面，重点处理顶层设计和基本原则问题；二是具体操作层面，重点把握股权配置、治理机制、配套政策等环节。

以行业分析为前提，做好改革顶层设计。国资监管部门应会同相关管理部门，对国资国企所涉及行业的具体情况进行细致研判，建立健全企业资源价值评估体系。在此基础上，合理划定不同行业和领域引入非国有资本的开放程度，以及国有资本加大投入力度的行业和领域。坚持通过市场机制引入非国有资本，对国有企业发展混合所有制过程中具有共通性和涉及全局的重大事项，做好改革顶层设计，统筹规划，有序推进。

把握改革基本原则，探索多种混合方式。对完全竞争领域，应创造条件推动企业改制上市，也可探索建立优先股和金股机制，积极引入各类投资者，实现投资主体多元化；对战略保障性行业的进口、流转和销售环节，可通过引入产业投资基金、政府引导资金以及开放重点工程项目的方式，允许非国有资本以参股或特许方式，更多参与产业链、价值链部分环节运营；对基础网络性行业的配套、增值服务环节，可吸引有助于提升技术、管理、价值的民营企业或创投资本，通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁、知识产权合作与授权等多种方式参与国企改制重组，亦可实行“国有民营”；对公用事业领域，可通过证券市场发展成为公众公司，实现国有资本与非国有资本充分融合。另外，还要合理配置股权结构，防止国有资产流失；健全公司治理机制，增强企业内生动力。

责任编辑：谭 丁