中国的气候外交战略

周绍雪

上世纪末期以来，全球气候变化成为当今国际社会热议的话题之一，气候外交也成为全球外交领域的热点。在应对气候变化的外交实践中，中国既要有效回应国际社会的要求和期待，又要兼顾本国的发展需要和适应能力。中国在不断调整和改进的过程中，逐渐摸索出了适合自身发展需要的气候变化战略及与之相应的外交政策。

全球气候变化及其引发的世界政治格局演变

根据IPCC（联合国政府间气候变化专门委员会）的报告，气候变暖和反常气候现象增加是气候变化的两个基本趋势。这个结论是以科学检测为基础，以大量的科学数据为依据的。这一科学界的主流观点在国际关系领域达成了共识——全球气候确实在变暖，且这一后果主要是由人类活动导致的，其负面影响涉及自然界和人类社会的诸多方面。气候变化在改变自然界的同时，也改变了人类的生活，进而改变了国际关系的议题。

气候变化逐渐成为国际政治博弈的焦点问题，气候变化影响世界政治格局的变动。一方面，多数国家对应对气候变化的必要性、紧迫性认识基本一致，态度明确。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的签订，就是国际社会为了应对气候变化而共同努力的成果。但另一方面，国家利益的不同又使各国之间在解决全球气候变化问题上充满了矛盾和分歧，甚至影响了原本良好的国家间关系。在应对气候变化问题上，目前世界各国利益交错纵横，形成了复杂的国家利益集团，基本形成南北两大阵营、三大联盟、多个主体交织覆盖的利益格局。利益各方围绕主导权、发展权与生存权展开多重博弈，围绕全球气候变化问题展开斗争与合作，这一切都标志着气候变化背景下的国际关系正在针对新的形势发生着调整与变化。

虽然各国间的矛盾纷繁复杂，但是，最显著、最根本的分歧还是在南北阵营之间，在发达国家与发展中国家之间。1994年生效的《联合国气候变化框架公约》已经明确了发达国家与发展中国家之间共同但有区别责任的原则，2005年生效的《京都议定书》对发达国家规定了具有约束力的减排义务。但长期以来，由于南北两大阵营的利益和关注点存在较大差异，目前发达国家要求发展中国家承担共同的、无差别的减排义务，强调当前的成本和未来的影响，主张制定统一的环保政策，从气候公约谈判开始就不断地要求发展中国家尽早承担减排或限排温室气体的义务；而发展中国家则要求发达国家承担历史排放责任，履行《京都议定书》中规定的发达国家的减排义务，并对发展中国家提供资金、技术的援助，坚持“共同但有区别的责任原则”，希望尽量推迟自身承担减排义务的时间。各国在气候谈判过程中进行博弈，形成了三个气候联盟，分别是欧盟、以美国为代表的伞形国家集团和以中国为代表的发展中国家集团。从世界各国在气候变化领域斗争与博弈的前景看来，摩擦与分歧将遍布气候谈判的各个方面，如果处理不当，很可能引发安全危机。

中国气候外交战略的立场与改进

中国政府一直积极应对气候变化，采取原则性与灵活性并重的气候外交战略。中国是相关国际谈判的积极参与者和重要成员之一，参加了所有的应对全球气候变化的国际谈判，积极推进了多项双边和多边气候合作。中国以发展中国家的身份，在“77国集团加中国（G77+China）”的模式下，为维护发展中国家的发展权发挥了重要的作用。中国应对气候变化的战略轨迹和相应的内政外交政策可以从历次国际谈判立场的态度与变化中得到体现。

中国气候变化战略的一贯立场。中国的气候变化战略中有两个问题是一直坚持不变的。一个是关于减排义务，坚持中国在现阶段不承担任何减排义务。目前中国正处于快速工业化和城市化的阶段，人口增长和城市化是推动中国能源需求和排放增长的主要驱动力。中国人口在2050年达到16亿以前，仍呈增长趋势。中国经济发展的客观现实，决定了中国不是缺乏减排的政治意愿，而主要是缺乏减排的能力，因而无法承诺减排义务。中国对外不做出承诺，同时在国内积极行动的立场，是权衡利弊后的理性选择。尽管在不同时间或场合，中国对该立场的具体表述有所不同，但至今这一立场没有任何本质的变化。中国拒绝接受有法律约束力的国际量化减排标准，这一点一直是中国参与国际气候谈判的底线。另一个中国始终坚持的原则是，反对将气候变化与其他问题挂钩。近年来的国际气候谈判中，发达国家有通过其他问题向中国施压的动向，尤其是利用国际贸易中的关税问题，以期加大中国的减排压力。对此，中国虽然在态度上坚持反对，但是在行动上必须早做准备，积极面对气候变化与国际贸易挂钩的趋势。

中国气候变化战略的改进调整。在坚持不承诺减排义务和反对与其他问题挂钩的同时，中国近年来的气候变化战略也有所变化。主要体现在中国在国际气候谈判及相关领域推行了更加灵活和积极的举措，展示出中国开放、合作的态度。其一，中国对清洁发展机制（CDM）的态度从质疑犹豫转向积极参与。清洁发展机制的本质是温室气体排放权的交易。在京都会议前后，中国对CDM的概念曾抱有怀疑的态度，害怕发达国家借此将减排义务转嫁给发展中国家，也担心增加自己未来的减排成本。近年来，中国经过观察和学习，对CDM的态度已发生转变。中国是发展中国家，也是排放大国，已将清洁发展机制视为节能减排的重要平台。对清洁发展机制（CDM）的态度从质疑犹豫转向积极参与，并非是资金和技术本身的吸引力有所增强，而主要是认识到了国际碳市场是降低全球减排成本，促进发达国家与发展中国家双赢的有效途径。其二，中国开始积极参与各种国际技术开发和合作机制。中国在国际气候谈判的最初阶段，非常强调“发达国家应向发展中国家提供必要的资金并以公平最优的条件向发展中国家转让技术”，现在中国已经逐渐转变，开始呼吁建立有效的技术推广机制，开展互利技术合作。其三，中国加大力度，制定和大力推进了一系列有利于减缓气候变化的政策措施，鼓励节能和可再生能源开发。

我国气候外交战略的突破

中国在坚持气候外交战略的一贯立场的同时，有所改进和调整，但面对国际社会的重重压力，必须在气候外交政策上有所突破。要向国际社会提出可观察到的、切实可行的解决方案，向全世界介绍中国在应对气候变化方面的积极态度、所采取的措施和已取得的成果，树立中国建设性的、负责任的大国形象。在此基础上，对国际环境审时度势、抓住机遇，利用矛盾、团结共同利益者，争取在国际气候谈判和国际气候的舆论中占据主动，既有效地维护国家的发展权益，又为应对人类共同面对的严峻挑战做出贡献。

加强顶层设计，协调相关各部门统筹职能，打破部门界限，有效实施管理，以应对气候变化政策与外交政策。目前，国家层面的应对气候变化部门，在组织履行国际公约中的重要活动、协调各个部门间合作方面发挥了积极作用，但国家发改委、外交部、环境保护部、国家气象局等部门都分担国家层面的气候变化问题与气候外交合作，有职能重叠、分工不清和责任模糊的问题，因此，中国在协调、组织国内的气候变化工作设计分工方面仍需加强。

及早制定并实施科学的减缓战略和适应战略。减缓和适应是应对气候变化的两个有机组成部分。减缓是一项相对长期、艰巨的任务，而对中国来说，适应则更为现实、紧迫。中国认为，相对世界其他国家而言，中国更易受气候变化的不利影响。中国应对气候变化的脆弱性，使其更重视适应问题的有效推进。因此，中国生存和发展的现实压力下，往往更重视近期适应问题的成本与收益。一方面，中国需要采取以节能减排为主的减缓气候变化的行动，包括增加非化石能源比例、增加森林土地碳汇等措施。在化石能源仍占据重要地位的阶段，中国应大力节约使用煤炭和石油等化石资源，减少化石能源开发和利用过程中的环境影响和污染物排放，包括二氧化硫、可吸入颗粒物等危害人体健康的污染气体的排放，减少以二氧化碳为主的温室气体的排放。减缓行动还包括培育森林、草地等绿色植被，保护生态与水资源、实现绿化环境、净化空气，保护和增加碳汇。中国如果能够抓住转变发展方式的战略机遇期，从依靠低端产业的扩张，转向更加注重质量和效益的绿色、低碳发展模式，则可以成功抢占国际战略制高点。另一方面，中国还要及早制定并实施我国的适应战略，建设防灾减灾的基础设施，提高人类及生物适应气候变化的生存能力。中国是一个水旱等自然灾害频发的国家，人均水资源和土地资源十分有限，改善防洪抗旱的基础设施，从技术和管理上强化水安全战略，已成为迫切的实际需求。同时，中国土地资源有限，要提供充分的粮食和其他农林产品，也必须不断改进品种、土壤和栽种技术，强化保护生物多样性的意识，创新适应气候变化的农业发展模式。而且，中国的资源（包括水资源、土地资源、矿产资源和能源）的供给模式也需要改变，应由粗放供给满足过快增长需求的模式，转变为以节约供给满足科学发展需求的模式。制定减缓和适应战略，是中国应对环境气候变化、保持可持续发展的必经之路。

加强与周边国家和发展中国家的外交。气候问题具有跨国性， 邻国间易产生矛盾，邻国间的合作也最容易获得效果。中国应加强与周边国家的气候合作，共同防治沙尘暴、酸雨和环境污染等。另外，对于图瓦卢、马尔代夫等最易受气候变化影响的小岛国，对于非洲等经济落后、生态极为脆弱的发展中国家，中国应积极给予资金和技术方面的援助和支持。这既可以树立中国国际形象， 团结更多国家支持中国的气候变化主张，也可以激励国际社会特别是发展中国家更加主动、有效地应对气候危机。

充分认识和发挥国际非政府组织的作用，加强关于气候问题的公共外交和舆论引导，全面介绍中国在应对气候变化领域的政策与进展。在处理全球气候变化的国际谈判中，非政府组织扮演着越来越重要的角色。许多国际非政府组织通过科学的资料分析和研究成果，为政策制定和国际谈判提供科学依据；他们通过宣传教育提高公众环保意识，影响国内决策；有的非政府组织还可以通过游说或直接加入政府代表团，影响全球气候谈判的进程。因此，中国应与相关的国际非政府组织加强沟通和协调，通过它们宣传中国的气候政策和减排努力，建立良好的互信机制。同时，积极培育本土的非政府组织，支持它们开展民间气候外交，鼓励它们在应对气候变化问题上发挥更大作用。

（作者：中共中央党校国际战略研究所副研究员）

责任编辑：杜梅萍