特种设备安全法规标准体系现状与发展

戚月娣

(中国特种设备检测研究院 北京 100013)

特种设备是指涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、游乐设施、客运索道、场(厂)内专用机动车辆等设备设施，是国民经济和人民生活的重要基础设施。特种设备量大面广，截至2013年底，全国特种设备总量达940多万台。一旦发生特种设备事故，经济损失惨重、社会影响恶劣。由于特种设备在生产和社会生活中的重要作用及其本身所具有的危险性，世界多数国家都制定了特种设备安全管理法律法规和技术标准，对其从设计、制造到使用、报废的全过程实施严格的管理。我国特种设备安全监察工作已经走过了半个多世纪的历程，通过技术性执法，有效地抑制了特种设备事故发生。因此，建立和完善特种设备法规标准体系，对保障特种设备安全、促进经济建设将发挥重要作用。

1 特种设备法规标准体系的历史进程

1)初创阶段。1955年4月25日，国营天津第一棉纺厂发生了一起严重的锅炉爆炸事故，国务院批准在劳动部设立了锅炉安全检查总局，制定了《蒸汽锅炉安全技术监察规程》等技术法规，同时锅炉专业标准(G)1～5册、《钢制石油化工压力容器设计规范》、《电梯技术条件》等技术标准在这个时期也相继制定并实施。

2)建立阶段。1982年2月，国务院发布了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，此后的20余年里，锅炉压力容器等特种设备法规标准不断完善，如修订《蒸汽锅炉安全技术监察规程》，制定《气瓶安全技术监察规程》、《起重机械安全监察规定》等技术法规。与此同时特种设备相关的技术标准如GB150《钢制压力容器》、GB5099《钢质无缝气瓶》、GB7588《电梯制造与安装安全规范》、GB8408《游艺机和游乐设施安全》等出台。初步构成了我国特种设备安全监察“行政法规—部门规章—安全技术规范—标准规定”四个层次的法规标准体系的雏形。但是《锅炉压力容器安全监察暂行条例》由于其适用范围的限制，尚不具有一般法的性质，不能成为特种设备法规标准体系的法律基础。

3)创新发展阶段。2003年3月《特种设备安全监察条例》(以下简称《条例》)颁布，2009年5月《条例》修订。《条例》是包括对锅炉、压力容器(含气瓶)、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施等七种特种设备进行全过程监管的综合性行政法规，具有一般法的特点，是形成特种设备法规标准体系的法律基础。2013年6月《中华人民共和国特种设备安全法》出台，这是一部关于特种设备的专门法，形成了由“法律—行政法规—部门规章—特种设备安全技术规范—引用标准”五个层次构成的我国特种设备法规标准体系。

2 特种设备法规标准体系现状

特种设备法规标准体系集合特种设备安全的各个要素，是对特种设备安全监察、安全性能、安全管理、安全技术措施等的完整描述，是实现依法监管的基础，是完善法制建设的重要内容。

我国特种设备法规标准体系的结构层次是：“法律—行政法规—部门规章－安全技术规范—相关标准”。

1)第一层次：法律。《中华人民共和国特种设备安全法》，2013年6月29日，十二届全国人大常委会第三次会议表决通过，标志着我国特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈了一大步。

另外现行法律中涉及特种设备安全的法律还包括：《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国石油天然气保护法》、《中人民共和国进出口商品检验法》等。

2)第二层次：行政法规、地方性法规。2003年3月11日经中华人民共和国国务院令第373号颁布《条例》，2009年1月24日经中华人民共和国国务院令第549号修订。地方性法规如《浙江省特种设备安全管理条例》、《江苏省特种设备安全监察条例》、《山东省特种设备安全监察条例》等。

另外与特种设备有关的行政法规还包括：《危险化学品安全管理条例》、《安全生产事故报告和调查处理条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家安全生产事故灾难应急预案》、《特种设备特大事故应急预案》等。

3)第三层次：部门规章和地方政府规章。现行的特种设备部门规章包括：《特种设备事故报告和调查处理规定》、《高耗能特种设备监督管理办法》、《特种设备作业人员监督管理办法》、《特种设备质量监督与安全监察规定》、《锅炉压力容器制造监督管理办法》、《气瓶安全监察规定》、《起重机械安全监察规定》、《游乐园管理规定》等。地方政府规章如《湖北省特种设备事故隐患监督管理办法》、《北京市电梯安全监督管理办法》、《上海市电梯安全监察办法》等。

4)第四层次：安全技术规范。《中华人民共和国特种设备安全法》规定，特种设备安全技术规范由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定。特种设备安全技术规范是规定特种设备的安全性能和节能要求以及相应的设计、制造、安装、修理、改造、使用管理和检验、检测方法等的标准要求。

根据质检总局公布的特种设备目录，安全技术规范分为综合管理、锅炉、压力容器、压力管道(及元件)、电梯、起重机械、游乐设施、客运索道、场(厂)内专用机动车辆等九类。综合类规范以安全监察管理内容为主，其他各类设备规范以该类设备的全过程基本安全要求为主。目前已颁布实施特种设备安全技术规范110余项。今后将制定反映特种设备统一管理要求及不同特种设备各环节要求的综合安全技术规范(简称“大规范”)20余个。目前已启动《固定式压力容器安全技术监察规程》、《气瓶安全技术监察规程》、《医用氧舱安全技术监察规程》、《起重机械安全技术监察规程》、《特种设备事故调查处理导则》及《特种设备安全使用管理规则》等大规范试点工作，在总结试点工作经验后将全面启动大规范的制定。

5)第五层次：相关标准。特种设备相关标准由全国专业标准化技术组织和部委、协会或者集团公司组织制定，与特种设备相关的标准化技术委员会、分技术委员会近50个。初步统计，我国目前共有各类特种设备相关标准2000多个，主要为国家标准和行业标准，也有少量的企业标准。

3 特种设备法规标准的关系

1)法律地位。《特种设备安全法》属经济法范畴，其地位仅次于宪法。《条例》、《特种设备特大事故应急预案》等行政法规和地方性法规是法律效力低于宪法和法律的一种法的形式，在中国立法体制中具有重要地位，是仅次于法律的重要立法层次。《特种设备事故报告和调查处理规定》、《高耗能特种设备监督管理办法》等部门规章和地方政府规章作为法律、法规的补充形式，是对法律、法规原则规定的细化和具体化，以利于法律、法规更好地实施，其效力低于法律、法规。特种设备安全技术规范是政府部门履行职责的依据之一，是直接指导特种设备安全工作并具有强制性约束力的规范，违反其规定要承担相应的法律责任，《特种设备安全法》确立了特种设备安全技术规范的法律地位。相关标准分为强制性标准和推荐性标准，依据《标准化法》，强制性国家标准具有强制执行力；对于推荐性标准，一经安全技术规范引用，就具有了强制性作用。因此，在特种设备法规标准体系中法律、行政法规、部门规章、安全技术规范、相关标准的法律效力和强制性约束力是逐级递减的。

2)作用。法律、行政法规、部门规章是法规标准体系的主导原则，特种设备安全技术规范是特种设备法规标准体系的主体，标准是法规标准体系的技术基础，是法律法规得以实施的重要保证。特种设备安全技术规范是对特种设备安全技术管理的基本要求和准则，是特种设备安全管理部门为实施法律、法规所采取的具体要求和措施，是政府管理意志的体现。标准是产品或方法要求，标准指导产品的生产或技术方法的实现，侧重环节控制和质量要求(细节)。标准是安全技术规范的技术支撑，是达到安全技术规范基本安全要求的重要途径。 因此，在特种设备法规标准体系中，特种设备安全技术规范起着承上启下的作用。

3)特性。特种设备法律、法规用法律规范特种设备的生产、经营、使用、检验和监督管理，以保证人民生命财产安全，促进经济社会的发展。特种设备安全技术规范规定了特种设备安全的基本要求，数量不是很多，不涉及技术细节；而标准是法规标准体系的技术支撑，数量众多，涉及特种设备产品和技术方法的方方面面，法规与标准相互融合、协调发展、互不排斥，共同构成特种设备法规标准和谐统一的体系。

在贸易方面，法规、技术标准与合格评定程序共同构成技术性贸易措施。标准对产品及其生产过程的技术要求是明确的、具体的，一般都是可量化的；与之比较，法规的技术要求虽然明确，但通常是非量化的、宏观的，有很大的演绎和延伸上的余地。因此法规对产品贸易的影响具有一定的隐蔽性，而标准产品贸易的影响是显性的。

4 特种设备法规标准的特点

1)体系化。我国特种设备有关的法规、技术规程和标准呈现出由单一设备规范到特种设备综合规范与具体规范相结合的系统发展规律。随着特种设备监管范围的扩大，作为监管依据的特种设备法规标准逐渐构成法规标准体系的整体性和系统性。如承压设备焊接工艺评定、无损检测标准被锅炉、压力容器、压力管道相关的法规所引用，使承压设备相关标准纳入同一标准化体系，并避免标准间的不一致、不协调的问题。

2)技术性。特种设备安全涉及到特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、改造等环节，是技术性很强的系统工程。特种设备安全的整体水平反映一个国家的工业发展、社会进步的总体状况。从内因的角度来说，技术性是特种设备法规标准最重要的内在属性。同时，科学技术发展的日新月异，在推动经济发展的同时，也提升了特种设备法规标准的技术水平。

3)内容综合化。特种设备法规标准涉及特种设备设计、制造、安装、改造、修理、使用、检验、报废等全生命周期各环节的管理与技术要求及节能管理要求，它能简洁、明确地反映特种设备各环节的规律、因素及其关系，尤其是特种设备安全技术和节能管理系统科学的重要方法，体现了系统思想的整体性、结构性和关联性的基本要求。

5 特种设备法规标准体系的发展思路

1)确定法规标准重点，实现特种设备法规标准体系整体性发展。在我国特种设备法规标准体系建设中，由于历史的原因，各类特种设备的法规、标准发展状况是不平衡的。承压设备与机电设备在监管基础、法规标准的完善程度以及具体特种设备在不同环节的管理水平等都不尽相同，需要对不同特种设备的法规、标准、事故情况进行分析，按照特种设备法规标准体系建设总体思路，围绕《特种设备安全法》、《条例》确立的基本安全监察制度，先解决有无问题，后解决完善、规范问题。主要包括《特种设备安全法》所确定的特种设备经营、缺陷特种设备召回、行业自律、事故应急等相关法规标准的补充与协调，特种设备部门规章的完善、特种设备安全技术规范大规范的制定等，全面整合形成优化的法规标准体系。

2)进一步理顺法规标准的关系作用，实现法规标准的联动。特种设备法规、标准构成的法规标准体系是一个有机整体，法规的基本安全要求是通过技术标准来实现的。目前，需要确定八类特种设备的基本安全要求，明确各类特种设备法规标准在内容上的分工与侧重，建立法规协调标准的评价机制，实现法规标准的联动发展。

3)建立特种设备法规标准制定协调机制，开展法规标准的实施后评估。目前特种设备法规标准体系确定了体系框架，建立了相应的制定程序。但法规与标准各自发展，特种设备标准化机构、行业协会以及特种设备行政管理部门之间缺少协调与配合。另外由于中国国情以及全社会对特种设备安全相关法规标准的认识不足，特种设备法规标准制定过程中缺少特种设备生产、使用相关人员的积极参与，从而造成法规标准颁布后出现执行上的问题，影响法规标准的有效性。因此，需要加强特种设备法规标准的宣传，提高全社会对特种设备安全的关注程度；同时，建立政府部门与行业协会和标准化机构之间的组织协调机制，克服法规与标准之间、标准与标准之间的不协调。在“十二五”科研课题成果基础上，形成法规标准评价方法和程序，确定特种设备法规标准实施后评价制度，开展相应的评价工作，为今后法规标准制修订提供可靠的依据。

6 总结

经历近60年的历史进程，我国所建立的特种设备法规标准体系是以《特种设备安全法》为法律基础和核心、以《特种设备安全监察条例》和地方法规为主导、以《特种设备事故报告和调查处理规定》、《高耗能特种设备监督管理办法》、《特种设备作业人员监督管理办法》等部门规章和地方政府规章为原则，通过特种设备安全技术规范所确定的基本安全要求和准则，以及技术标准所提出的技术措施和方法，而实现特种设备安全管理目标。特种设备法规标准体系的完善是一个动态而长期的过程，特种设备法规标准体系发展思路：针对《特种设备安全法》所确定的安全监察制度，确定法规标准重点，补充协调相关法规标准的内容；明确特种设备法规与标准在内容上的分工和侧重，确定各类特种设备的基本安全要求；建立政府、行业协会及标准化机构间的协调机制和法规标准实施后评估制度，提高法规标准的质量，实现特种设备法规标准体系建设的可持续发展。

1 “十一五“国家科技支撑计划重点项目“特种设备法规标准体系战略研究”专题研究报告。

2 国内外特种设备标准法规综论[M].北京:中国标准出版社

3 宋继红,石家骏,谢铁军.中国特种设备安全技术规范简介[J].中国特种设备安全.2005,21(5)