新一轮城镇化进程中农村土地整理问题的研究

陈磊

本文系“安徽财经大学大学生创新创业训练计划资助”——项目编号（201310378195）。

【文章摘要】

党的十八大及之后的中央经济工作会议提出未来几年我国经济发展的重点是“积极稳妥推进城镇化”，十八大又提出要“严守耕地保护红线，严格土地用途管制”。但随着我国的城镇化速率的加快，城市规模的不断扩大，占用农村土地的现象也越来越普遍。如何解决好“加速城镇化”与“保护耕地，严守土地用途管制”的矛盾已然成为当前及今后经济发展中必须面对的难题。农村土地整理工作成为解决此难题的重要途径之一。

本文通过对宁国市城镇建设中面临的土地问题的调查研究，结合相关文献理论探索农村土地整理方式理论，解决好“加速城镇化”与“保护耕地”的矛盾。

【关键词】

农村土地整理；新型城镇化；宁国市

1 农村土地整理的背景分析

1.1农村土地利用现状

1.1.1城镇化发展加快了耕地减少的速度

我国虽然国土面积广大，但是绝大部分是高山、高原、荒漠等难以利用的土地，随着城镇化的发展，城市建成区的扩张，必然要占用大量的耕地。我国2005年耕.地数量为18.31亿亩，1996年的耕地数量为19.51亿亩，相比.减少了1.2亿亩。又如宁国市城.市建设用地.数量由2001年的7646.33公顷增.加到2005年的8615.02公顷，增幅达3.48%，耕地.数量由2001年的25387.00公顷减.少到2005年的21048.08公顷，减幅达8.51%。

1.1.2耕地质量、利用效率低下

我国现有耕地中存在着大量零乱分散、抛荒的现象，部分耕地缺乏基础的排灌设施，田间道路也不健全，还有一部分耕地盐碱化严重，水土流失严重。土地需要平整，耕地复种指数低，全国耕地复种指数约为150%。以宁国市为例，宁国市山丘地面积占全市国土面积的84.50%，耕地面积占全市国土面积的8.51%，且大部分耕地零星分散在山区，耕地利用效率低下。

1.1.3农村居民点建设面积.过大且布局分散

我国农村居民点建设长期缺乏科学的规划和指导，导致农村住房布局分散，

建筑密度和容积率极低，农村空心化状况愈加严重，大量的宅基地失去使用功能。以宁国市为例，到2005年，宁国市农村居民点用地总面积高达5417.59公顷，占全市土地总面积的2.17%，占全市建设用地总面积的63.46%，人均占地232.51㎡，户均占地近700㎡，大大超过了安徽省（户均占地160㎡）规定的用地标准。农村居民点用地基本情况详见表一。

由表一可知，宁国市在土地资源短缺的情况下，农村居民点人均占地面积不降反增。

1.1.4农村土地制度不完善

我国农村土地制度制度不完善具体体现在：土地产权主体不清；土地产权

界定模糊；土地承包经营权圈能残缺；地制度不完善；土地产权市场不健全。

1.2新一轮城镇化中的农村土地问题

1.2.1可利用土地总量减少，耕地急剧较少，人地矛盾突出

有关资料显示，我国城镇化水平每提高一个百分点要以41万公顷的耕地作为代价。2013年《中国国土.资源公报》数据显示，到2012年底，全国.耕地面积为20.27亿亩，比2011年.净减少0.02亿亩，全国耕地数量呈现逐年递减的.趋势[2013年《中国国土.资源公报》。]。2012年，2013年，全国.建设用地占用耕地分别为25.94万公顷、22.86万公顷。依据联合国.粮农组织的标准：人均占有.耕地最少为0.053h㎡（合0.8亩），若低于.此标准，就很难实现.粮食自给。我国2800多个县（含县.级市）中，超过此标.准线的就有666个，占总.数近25%。因此我国将“十分.珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”作为我国的.基本国策。城市用地受到限.制，用地需求增加和.耕地保护之间的矛盾日益加深，严重.制约了城市化的进一步.推进。以安徽省宁国市为例，根据宁国市近期的土地利用总体规划，其主要.控制的指标为：到2020年，全市.新增建设占用耕地规.模控制在848.17公顷以内，截止2013年底，全市已.批准建设用地691.071公顷，全市仅.剩余建设用地占用.耕地指标157.099公顷，按照宁国市现有的.城镇发展速度，这显然不能满足宁国市的发.展需求。

1.2.2部分土地抛荒

两个原因导致我国农村土地部分抛荒，一是新型城镇化中部分农村居民转化为城镇居民，但他们手中的土地并未按法律规定交给农村集体组织，导致部分土地抛荒。二是大量农民进入城镇从事工业生产或服务行业，无暇顾及农活，导致部分土地抛荒。

1.2.3空心村的形成

城镇化的一个必然结果就是大量旧农村居民点的保留。伴随.着城镇化的进程，很多农民进入.城镇生活，但是基于传统观念和私有.财产意识，其在农村的住所.还是保留了下来。我国《土地管.理法》规定，农村宅基地属于农村.集体组织所有，但不论是.农民个人还是农村集体组织本.身都将农村宅基地视为.农民的个人财产，即使房屋闲置也不会.允许别人居住。

1.2.4土地利用效率低下

由于大量农村劳动力进入城镇工作，其在农村的土地留给其他人或者转包、转租给别人耕种，但是由于我国目前农村耕种机械化程度比较低，耕种的田块数量有限，耕地缺乏整理，农业基础设施落后，承租者承租的土地未达到一定的规模，到至我国农村的土地利用效率低下。

2 农村土地整理的必要性分析

2.1农村土地整理的现状

2.1.1耕地优化

我国现有耕地普遍存在着零散杂乱、田埂过多、农田基础设施不完善的现象，现有耕地整理一般可以提高有效耕地的面积，改造中低产田，提高土壤肥力。

2.1.2农村宅基地整理

由于我国农村宅基地建设长期缺乏科学合理规划的指导，导致目前农村居民点分散杂乱，利用效率低，很多地方还出现“空心村”现象 ，对农村宅基地进行整理，不仅可以增加有效土地面积，还可以改善农民的居住环境。

2.1.3农村工矿用地整理

我国目前因工矿建设导致的坍塌和废弃的土地大概为400万公顷，通过对这些土地的复垦整理，大概可以补充153.33万公顷的耕地。我国目前通过建立工业园区，将乡镇企业集中到工业园区，再将企业原所在土地进行整理复垦来补充耕地。

2.1.4农村公用地整理

随着农村经济的发展，很多原先的打麦场、校园面临废弃，道路损毁严重，

对这些土地进行整理，可以有效改善农村环境。

2.2农村土地整理的意义

2.2.1改善农业生产条件，促进农业生产现代化

农村土地整理通过对田、水、路、林、村进行整理，改变沟渠交错，田埂过多，水利设施老化等土地现状，进行道路和农业基础设施建设，进而优化农业生产基础条件，降低农业生产成本，实现农业增收。

2.2.2增加有效耕地面积，确保耕地总量动态平衡

2011年我国耕地面.积大概是1.22亿公顷，1997年我国耕.地面积大概是1.30亿公顷，总量减.少0.08亿公顷，人均耕地面积1997年是23.7亩，2011年人均耕地面积是20.34亩。随着工业化、城市化进程的加快，建设用地急剧增加，必然要占用部分耕地，且宜耕土地后备资.源60%以上分布在西北部.地区，开发利用的制约因素多自然灾害、人为破坏、农业结构调整、退耕还林等因素的影响也造成耕地面积减少。据测算，全国须平均每年增加耕地400万亩以上，才能保证耕地总量的平衡。通过土地整理增加耕地的来源有：（1）通过归整零散不整的农田、田埂、田间道路、沟渠，时期成为完整较大的农田，一般能增加一定的耕地面积，根据土地详查资料，中国田埂数量高达1246.7万公顷、田间道路约655.7万公顷。根据调查，农田通过整理一般都能新增5%～10%的耕地面积。（2）农村宅基地整理。国家《村镇规划.标准》规定农村人均建设用地150平方米，但目前我国农村建设用地面积普遍超过了国家规定的标准，若能整理多余的.农村宅基地，还可增加1.02亿亩土地。（3）工矿废弃地及灾.毁地复垦整理。中国目前因开采矿产资源造成坍塌、破坏的土地约为280万公顷，按33%复垦率进行整理，可增加耕地93.3万公顷。

2.2.3改善农村生产、生活条件，提高农民的生活质量

我国农村村庄建设缺乏科学合理的规划和指导，随着经济社会的发展，农村人口的增加，村庄呈现外延式扩张发展，侵占了大量的耕地，进行农村居民点的整理，通过统一规划布局，农民住进集聚式小区，不仅可以调换出耕地，也可以提高农民的物质文化生活水平，有利于城镇的发展，也有利于农村社会的稳定和谐。

2.2.4土地整理加速了经济发展方式的转变

完成经济增长方式和经济体制的转变，是我国的既定战略，就经济增长方式来说，在土地经营上要由粗放型经营转变为集约型经营，要由单纯数量的增长转变为质量的提高。通过土地整理，可以提高土地利用率，土地集约化。积极进行土地整理，可以促进经济增长方式的转变，经济增长方式的转变又促进土地整理的发展。

2.2.5土地整理是实现农业现代化的有效措施

中国从事农业生产的劳动力众多，但是农地数量很少且分散，以中低产田为主，农业规模经营水平低，农业劳动生产率低下，农业基础设施落后，农业市场化水平低，通过整理，不仅可以提高中低产田的质量，还可以增加有效耕地面积，增大农业规模化生产，发展优质高效农业，有利于农业增产、农民增收。

2.2.6土地整理是促进农村经济发展的.重要手段

通过农村土地整理，可以增加有效耕地面积、提高耕地质量、改进农业基础设施、改善农业生产条件，使农业生产成本减低，增加农民收入，对我国农业的发展，起到不可替代的推动作用。

2.3农村土地整理的必要性

2.3.1农业现代化发展趋势要求

随着国家的工业化发展，农村的机械.化程度也有了很大的提高，以宁国市为例，60%的.农民在农忙时请机械。我国农村的田地目前大部分都是分散零乱的，而且田埂过多，很多大型机械无法进入田地工作，调查发现之前比较.宽的田埂现在越来.越狭窄，有的已难以行人，更何况.机械。因此，在农业生产方式.发生变化的情.况下，农村土地整理是必要的。

2.3.2农业经营规.模化的发展趋势要求

中国是传.统的小农经济，生产过程中劳动.力投入大而产量高。但随着中国工业化的发展，大量.农村劳动力向第二、三产业转.移，他们的土地目前有两.条出路，第一条是被抛荒，第二条是.托付或流转给其他.人或其他组织进行.经营。以宁国市畈.村为例，区内总计74户278人，常住人口仅100人，且.多是老人和小孩，土地总面积6.67公顷，其中山场面积5.2公顷，耕地0.6公顷，农村居名点0.047公顷，水库0.8公顷，当前，该村正在进行农.村土地合作社项目，通过该项目的全面实施，力争建成集生态农业、旅游观光、文化创意、休闲.康复为一体的新.型农村社区。

2.3.3农村生产、生活环境的改善要求

“村容整洁”是我国新农村建设的要求，但目前我国的农村生产、生活环境处于持续恶化的阶段。我国农村环境恶化的原因有三个，第一个是在农村生活方面，随着生活水平的提高，农村居民的一次性消费增多，从而生活垃圾增多，但是我国目前农村的垃圾处理设施，污水处理设施落后，导致我国农村生活环境的恶化。第二个是在农村生产方面，我国农民干农活的过程中过度使用化肥、杀虫剂、除草剂，虽然能提高粮食产量，但是却导致更为严重的土地污染问题。第三个是城镇污染转移方面，我国目前城镇生产、生活垃圾大多是运往农村进行倾倒、填埋方式。所有这些将导致的结果是：农村生产、生活环境急剧恶化。农村土地整理及其带来的综合效应将会极大改善农村环境，如进行农村居民点整理，既能改善农村成活环境，又能有效增加耕地面积。

3 农村土地整理的基本内容

3.1农村土地整理的内涵

3.1.1农地整理的主要内容

当前我国农村土地整理包括农地整理和建设用地整理。农地整理大致有以下几个方面：一是耕地整理，包括整理分散的田埂，灌排渠整理、防护林整理等；二是中低产田整理，包括中低产田、水、林、园和低产土壤改造；三是未利用地的开发，包括滩涂、沙漠、盐碱地、及其他未利用地的开发；四是流域整治，包括山区土壤改良，水土保持等。

3.1.2农村建设用地的主要内容

农村建设用地整理主要指对村庄和乡镇工业用地进行整理。村庄整理主要指对分散的农村居民点尤其是“空心村”进行统一科学的规划，统一建设基础设施，改善农村的环境。乡镇工业用地整理是指将原先分散在村落的企业向工业园区集中，并将企业原在土地进行整理复垦。

3.2农村土地整理的基本模式

3.2.1专项整理模式

从各地土地整理的.实践来看，农村社会经.济发展较快，人民收入水平.较高的地区，土地整.理一般开展的会比较好。农村土地.整理有两种基本模式：一是专项.整理模式，二是综合整理模式。专项整理模式在人多地少，社会经济不是很发达，土地利用效率不高的地区运用的比较多，根据当地经济社会发展状况和自然条件，从先易后难的角度出发，针对农田、水利、道路、森林、村落中的一项进行专项整理。这类整理的特点是一次性投入较小，见效快，能因地制宜。

3.2.2综合整理模式

这种模式适宜在经济发达地区运用，由于这一地区经济水平较高，耕地相对短缺，耕地后备资源短缺，土地垦殖率较高，土地整理的需求十分迫切。“综合整理”，是指将一个地区的所有土地看成是一个整体，对这个整体进行统一设计，统一推进工作，将村镇居民点建设、村镇生态环境建设、农田基础设施建设作为整体推进工作。这类整理的特点是一次性投入较大，周期长但成效显著，一步到位，必须以较强的经济实力作为后盾。

3.3农村土地整理的基本原则

3.3.1依法原则

农村土地整理工作工程浩大，涉及到水利、交通、土地、财政等多个部门，必须要有统一的法律法规政策，对土地整理过程中出现的诸如土地置换、土地权属等问题提供解决依据，确保土地整理的顺利实施。

3.3.2三效益统一原则

土地整理不能单纯追求经济、社会效益，这样会引起诸如环境污染、土地肥力受损等问题，我们在制定土地整理计划时，一定要坚持经济效益、社会效益、生态效益相统一的原则，促进徒弟的可持续利用。

3.3.3因地制宜原则

我国国土广大，不同地区的土地社会经济自然条件有很大的差异，在进行土地整理时一定要具体分析，具体对待，不能搞一刀切，比如山区土地整理相比平原土地整理，土地整理的技术难度更大，投入资金更多，综合效益更低，见效更慢。

3.3.4土地整理与土地利用规划相协调的原则

土地整理具有见效快、针对性强的特点，但不能只看眼前利益、局部利益，而忽略了长远利益、整体利益，土地整理一定要符合土地利用总体规划，才能实现土地利用的最好效益。

4 农村土地整理的问题分析

4.1农村土地整理存在的问题

4.1.1对农村土地整理的重要性，有些人还没有认识清楚

农村土地整理涉及到交通、水利、财政等有关部门，农村土地整理工程量巨大，工作难度很大，有的地方还未将农村土地整理作为土地整.理的重要内容。导致政府工作人员对.农村土地.整理工作缺乏.积极性，没有很强的计划性，阻碍了农村土地整理工作的进一步深入开展。

4.1.2农村土地整理缺乏配套的法律法规政策保障

农村土地整理涉及到土地权属的调整，土地利用方式的转变，需要健全的法律法规给予保障，但我国在农村土地整理立法方面还有很多的工作要做，这严重制约了我国农村土地整理工作的深入开展。

4.1.3农村土地整理规划不完善

农村土地整理需要详细完善的规划，而且一定要服从土地利用总体规划，但是在农村土地整理工作中，有一些问题急需解决，比如农村土地整理缺乏系统详细的规划或者规划缺乏整体控制作用，又如有些地方不能将农村土地整理规划和农村居民点规划、道路规划、水利规划等专项规划进行很好的统一协调；还有一些地方在没有编制农村土地整理规划的前提下，就随意进行农村土地整理，虽然可能会取得一点成绩，但很难保证农村土地整理工作效益的可持续性。

4.1.4农村土地整理缺.乏资金支持。

对于农村土地整理，国家有专项资金的支持，但是由于农村土地整理所需资金巨大，且资金一般都由当地政府管理，所以各个地方的财政状况不同导致有的经济落后地区的农村土地整理由于缺乏资金很难保证农村土地整理工作的持续开展，从而导致农村土地整理工作不能深入、全面的开展。

4.1.5农村土地整理缺乏强有力的技术支持

农村土地整理需要很强的技术支持，往往需要综合土地、生物、环境、地理、遥感、计算机等各学科知识、技术。我国在农村土地整理技术体系建设上还有很大的不足，技术上的薄弱影响了农村土地整理工作的质量，因此，我国急需加强农村土地整理技术领域的研究。

4.1.6农村土地整理工作缺乏效益分析评价体系

农村土地整理不仅要体现社会效益、经济效益、还要兼顾生态效益。通过农村土地整理，农村土地的社会经济效益会不断提高，但是农村土地本身的生态环境有可能遭到破坏，整个生态系统可能遭到损害。因此，必须建立适应当地社会经济自然条件的兼顾社会、经济、生态的综合效益评价体系，避免土地整理过程中出现不好的影响。

4.2农村土地整理过程中需要重视的问题

4.2.1土地规划问题

农村土地整理必须要将土地利用总体规划作为指导原则，且农村土地整理涉及到土地、交通、水利、财政等多个部门，在进行农村土地整理工作前，必须做好土地利用现状调查和详细的工作计划，推动农村土地整理工作深入开展。

4.2.2土地权属问题

农村土地整理涉及到农村宅基地、农村集体用地、工矿用地等多种性质的土地，在整理实施的过程中，容易产生纠纷，因此，在农村土地整理过程中，应按照公平公正的原则，调整土地权属，在土地整理前，应做好土地权属确权工作，开发整理后，应做好土地权属变更工作，维护土地整理秩序。

4.2.3环境保护问题

在农村土地整理中，会涉及到农村生活垃圾问题、工矿污染问题等环境保护问题，应协调环保、水利、农业等部门做好环境保护问题。

5 全面推进农村土地整理的对策

5.1政府部门应该清晰的认识到农村土地整理的重要性

政府要将农村土地整理放在政府部门重点执行的工作中，加强对农村土地整理工作的指导作用，并要积极引导农村居民参与到农村土地整理工作中。

5.2制定科学合理的农村土地整理规划

农村土地整理规划要把系统工程原理作为指导原则，将农村土地整理专项规划纳入土地利用规划的编制中，明确分阶段、分地区的土地整理目标、任务和内容，农村土地整理专项规划要将社会效益、经济效益、生态效益结合起来，做出长远规划和短期安排。

5.3加强农村土地整理相关部门之间的协作

农村土地整理工作是一项工程浩大的工作，通常会涉及到土地、交通、农业、财政等多个部门，只有这些部门协作配合，才能保证土地整理工作的深入开展。

5.4完善农村土地整理立法体系

农村土地整理是一个浩大的工程，需要大量的人力、物力、和技术支持。完善相关的.法律法规政策，制定详细的工作规程，规范农村土地整理工作，鼓.励社会力量参与到农村土地整理工作中。

5.5拓宽农村土地整理融资渠道，推进土地整理产业化

农村土地整理的资金来源应以政府投入为主，同时兼顾其他渠道，如通过发行股票和债券形式的社会集资、银行贷款、财政信用融资等。通过土地整.理产业化管理，提高土地资源的.集约利用程度。

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