转型发展时期我国城市交通的发展战略——以宁波市为例

曹 莎，张志哲，叶道均

（深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司，广东 深圳 518021）

1 研究背景

改革开放以来，我国社会经济始终处于高速发展状态。随着国家“十二五”规划的出台，原有依靠低水平分散发展、高强度要素投入的发展模式将难以为继，转型发展期将会成为我国城市必经的发展阶段，如何实现转型升级也将成为在未来相当长的时间内我国众多城市发展亟待解决的重要课题。

交通作为社会经济的重要组成部分，受到城市社会、政治、经济发展的直接影响。在城市转型发展的大背景下，原有的交通系统不仅面临着区域发展环境、城市社会经济空间布局和发展方式等外部因素的重大变革，交通系统内部交通出行需求特征复杂化、交通设施的多样化也将更加明显。作为城市交通发展纲领性文件的城市交通发展战略规划需要积极应对城市转型发展的策略，不断适应城市转型所经历的复杂过程，主动引导城市可持续发展。

2 转型期城市发展的主要特征

为正确认识转型发展对城市交通系统提出的新要求，有必要对转型发展期城市发展的整体特征进行剖析。

2.1 城市发展的外部环境发生战略性变化

国外城市的发展经验表明，在转型发展过程中，过去单一中心的大都市区将向着集群、网状大都市连绵带及都市圈方向发展。近年，陆续建立的各大主体功能区，表明了我国新时期城市化正在迈入上述阶段。在此背景下，随着社会资源要素在更大区域范围内的重新配置，以及原有行政壁垒的逐渐打破，各城市之间的竞争正在转变为以协调型竞争为主要目的，以推动区域经济一体化为主要方式的新形态的竞争。同时，区域间的合作随着科技进步与创新和信息技术的发展等生产要素内涵的不断扩展，越来越依靠区域交通系统的高时效性和高稳定性。因此，转型期城市的发展必须借助高效、稳定的对外交通系统的构建，积极参与区域合作，发挥比较优势，将区位优势持续转化为城市自身发展优势，从而在新时期的区域竞合过程中立于不败之地，如图1所示。

图1 都市圈的主要发展阶段

2.2 城市发展的空间格局发生战略性变化

未来我国的城市化发展将进入质量提升阶段，原有的以分散化、小而全为主要特征的低水平产业发展不仅难以适应规模化、集群化产业发展要求，也无法持续推动新时期的城市化进程。在此情况下，必须通过不断完善城市整体功能，提升中心城区集聚力和辐射力，破除城乡二元结构，提升中心城区服务功能，促使城市发展空间从中心城区为主向城乡统筹转变，从而形成城乡经济社会发展一体化新格局。同时，科学发展观也要求将城乡统筹纳入城市总体规划，整体协调城镇和乡村在城市范围内的区域集中及产业集聚发展，以差异化的社会分工促进城乡优势互补，共同发展。

2.3 城市发展的方式和模式发生战略性变化

在转型发展阶段，尽快转变经济增长方式，促进城市发展方式从外延式扩张向内涵式发展的转变。因此，要求城市发展从规模、质量、效益等各方面向内涵式发展模式转型，积极探索实践低能耗、低排放、低污染的低碳经济发展模式，努力建设资源节约、环境友好型社会。在上述发展要求下，未来城市发展将呈现三个主要的变化：一是城市居民公共服务需求将日益多样化和多层次。提高城市居民的幸福感，保障民生幸福将成为城市发展的重要目标。二是城市文化底蕴、品牌认知等软实力将成为城市竞争力的重要组成部分。打造和谐的生态人文氛围及深厚的历史文化底蕴，锻造鲜明城市意象，才能在日趋激烈的全球化城市竞争中保持核心竞争力。三是必须不断提升城市基础设施整体运行效率，实现少投入、多产出，从粗放式逐步走向集约式。

3 转型期城市交通发展策略

3.1 以区域交通系统一体化为视角

交通运输是区域整体协调发展的核心动力之一，以区域交通一体化为基础，借助高效、稳定的交通运输网络实现商品及信息的快速流通，才能协调城市在区域内的分工合作。因此，城市交通发展战略规划中，要始终与区域交通网络的整体发展保持紧密衔接，最大限度地发挥城市在广域空间内的交通区位优势，在接受区域中心城市辐射的同时，发挥对其他城市的辐射作用。

该策略在交通战略规划中主要体现在城市对外交通系统规划。在对外交通系统规划中，需要从城市在区域社会经济中的扮演角色、在区域空间结构中的区位特征以及在区域产业链中所处的位置入手，深入分析城市的主要功能定位。以此为基础，提出对外交通系统应具备的功能。结合现状对外交通系统在布局、规模和功能等方面存在的问题，提出发展目标和策略。一般来讲，通过城市对外交通系统的建设，构筑城市与区域中心城市之间以及城市与主要经济腹地之间的高效、便捷的交通通道，才能汇集区域人流、物流、信息流，真正实现城市区域地位的有效提升。

3.2 以城乡统筹发展为前提

我国现行的条块分割行政管理体制造成不同地区交通基础设施及服务水平差异较大，乡村交通系统发展整体落后，形成明显的城乡二元结构。在城市市域范围内，提升交通系统可达性，缩短中心城区与其他地区时空距离，进而引导各种生产要素、生活要素的流动，并直接表现在土地利用和空间形态上，引起土地价格、区位、空间分布等特征的变化，促使市域空间结构发生改变。

该策略在交通战略规划中主要体现在市域交通发展规划。市域交通发展规划需综合考虑城市与乡村在社会经济发展中的分工与协作，根据城乡交通运输需求，结合未来市域空间结构和产业布局形态，制定市域干线交通设施规划方案，以市域公交系统引导市域空间布局的演进，以市域干线道路系统支撑市域产业布局的调整。同时，打破城乡区域界限和部门管理限制，积极推动农村客运模式改造，统一规划城乡公共交通系统的线网、场站、财政补贴等，以完善的公共交通系统促进城乡共同发展。

3.3 以绿色低碳为目标，以交通集约化为落脚点

转型期集约化的城市发展要求城市交通系统的低碳化和绿色化。同时，在这一时期城市居民对改善生产生活环境有着更高的要求。因此，引导居民客运交通出行和货运交通向集约化方向发展，最终建立资源节约、环境友好的交通系统，是转型期城市交通系统发展的重要任务。

该策略贯穿城市交通系统规划各个部分，主要包括城市交通发展目标的制定、交通发展模式的选择以及轨道、公交、停车、慢行等各交通系统规划方案的制定。为确保交通绿色低碳化发展目标的实现，应以城市自身发展历史、发展阶段、经济水平和空间形态特征为基础，选择适合城市未来发展的交通模式，并以此为核心，建立一体化的综合交通系统。

4 宁波城市综合交通发展战略规划

随着《长江三角洲地区区域规划》、《浙江海洋经济发展示范区规划》等规划的相继出台以及《宁波市城市总体规划修改》的编制，宁波所在地区的区域化、城市化和机动化条件急剧变化，宁波城市交通系统发展面临重大方向性战略抉择。转型发展已经成为未来宁波城市发展的战略性选择，而如何通过交通系统的构建，引领城市转型发展，是宁波城市综合交通发展战略规划主要解决的课题。

4.1 现状问题

（1）区域枢纽初步建立，但仍难以适应多层次区域竞合的发展要求。虽然近年宁波港口、航空、铁路和高速公路系统发展取得了令人瞩目的成就，但仍难以适应多层次区域合作的发展要求。主要表现在：港口对城市发展贡献降低，港城矛盾日渐突出；空港自身服务能力不强，缺乏比较竞争优势；铁路网络布局尚未完善，尚未进入以上海为核心的高铁系统；疏港高速公路系统未形成，主要方向通行能力不足。从总体上看，宁波现阶段对外交通系统难以支撑宁波区域中心城市的区域功能定位。

（2）市域交通设施不断完善，但仍难以适应宁波市全域都市化的发展要求。由于受到长期以来“弱市强县”发展模式的限制，宁波市域范围内各主体分散发展的问题突出，相应市域客运交通系统难以引导市域空间的扩展，市域公路系统无法支撑市域产业布局调整。同时，城乡客运现状基本为公路长途运输模式，明显滞后于城乡一体化客运交通发展态势。此外，2003—2009年三江片年均人口增长速度达到9.07%，同期市六区和市域人口增长速度仅为1.17%和0.66%，，核心区的人口增速明显快于市六区其他地区，表明宁波核心城区集聚效应不断增强，核心区的交通系统面临压力持续增大，如图2所示。

图2 2003—2009年三江片、市六区和市域人口增速对比图

（3）城市交通系统发展迅猛，但交通发展模式日趋恶化，难以适应一体化发展要求。随着居民收入水平的快速提高，宁波市已经进入了小汽车拥有量快速增长期。2010年宁波市六区小汽车拥有量达43.65万辆，2005—2010年小汽车年均增速达22%。但与之相对应的是，居民出行中的小汽车分担比例由2002年的5.1%锐增至2010年的17.9%，同期，公交分担率由2002年的15.6%下降至2010年的13.3%，以个体交通方式为主导的交通模式导致交通系统整体供需失衡，如图3所示。此外，道路设施发展整体不够均衡，公交行业发展模式存在问题，政府在公交系统中职责不清，停车供需矛盾突出，无法发挥对交通出行方式的引导作用等问题制约了宁波城市交通服务水平的提高。

图3 近年宁波车辆增长及现状交通方式结构

4.2 目标与策略

根据《宁波2030城市发展战略》，宁波市城市定位为：亚太重要门户、山海宜居名城。根据上述城市功能定位，未来宁波城市发展将在三个方面寻求突破：一是作为长三角南翼区域中心城市，需要通过对外交通系统的构筑，强化枢纽功能，谋求中心城市与枢纽功能的统一；二是适应“全域都市化”要求，通过市域交通系统的构建，引导和支撑城市空间的演进以及产业布局的调整；三是通过建立低碳、绿色城市交通系统，推动和谐社会的发展。根据上述分析，结合现状交通系统存在的问题，确定“转型升级”是宁波未来交通发展的核心：

（1）转型升级对外交通系统，谋求枢纽和中心城市功能的统一；

（2）转型升级市域交通系统，谋求市域社会经济的集聚化发展；

（3）转型升级城市交通系统，谋求城市交通的低碳化、绿色化。

由此，提出未来宁波城市交通发展目标：亚太重要交通枢纽城市、国际水平的公交都市，并提出开放、畅达、绿色和公平等方面的具体指标。

4.3 发展战略

为实现上述交通战略目标，宁波市必须实施“枢纽强市、交通引导、需求调控、公交优先、交通一体”五大交通发展战略，如图4所示。

（1）枢纽强市战略

近年来，宁波的中心城市地位逐步下降，这是宁波市城市发展面临的重要问题之一，交通枢纽地位的提升是推动宁波中心城市地位提升的重要引擎。同时，宁波作为长三角南翼地区与上海最为接近的城市，具有得天独厚的区位优势，是上海与长三角南翼广大地区之间的天然门户。此外，宁波拥有海、陆、空、铁多方式、立体化对外交通资源，为宁波提升交通枢纽地位提供了重要的前提条件。

图4 未来宁波对外交通系统框架布局

在海港发展战略方面，以提高海港综合效益为根本目标，重新审视港口发展策略，在强化港口对浙西南主要经济腹地辐射能力的基础上，合理发展港口规模，协调港城关系。在铁路系统发展战略方面，以区域铁路系统构建为强力抓手，通过建立宁波与周边上海、杭州、温州、金华等城市群核心城市铁路间的联系，巩固和强化宁波区域枢纽优势。在空港发展战略方面，面对区域内上海、杭州、温州机场的激烈竞争，需进一步完善宁波机场集疏运系统，并借助宁波港口货运发展的优势，错位发展航空货运，谋求宁波机场成为区域枢纽机场。

（2）交通引导战略

根据未来市域社会经济和交通系统发展要求，构筑市域轨道和市域干线道路系统，以市域轨道系统引导市域空间布局的演进，以市域干线道路系统支撑市域产业布局的调整，如图5所示。同时，改革现有城乡二元化交通系统，推动城乡客运一体化进程。此外，以轨道交通建设建设为契机，制定不同类型地区TOD发展指引，调整优化轨道沿线的城市规划和交通规划，促进片区土地利用与交通的紧密耦合，实现交通与土地的一体化发展，如图6所示。

（3）需求调控战略

图5 未来宁波市域轨道系统和市域干线道路系统框架布局

图6 宁波市六区TOD差异化分区示意图

据预测，2030年宁波中心城区机动车使用量增长幅度为471%～519%，而同期道路供应水平增长仅为178%～196%，未来宁波市六区机动车使用量自然增长水平明显快于道路供应水平，如图7所示，若不采取应对措施，将导致宁波交通系统供需的整体失衡。同时，宁波目前开展的轨道交通建设，以及公交为主体地位的确立，需要进一步调控小汽车的使用规模。此外，根据国内外经验，汽车快速增长期往往是开展交通需求调控的最佳时期。因此，需求调控政策是未来宁波城市交通系统发展的战略核心。就具体实施措施而言，包括车辆拥有调控和车辆使用调控两个方面，具体涵盖车辆牌照拥有控制、提高停车收费标准、拥挤收费等措施。上述措施的实施，应根据交通系统运行形势的发展变化以及公众接收程度等因素，统筹安排。

图7 未来市六区小汽车拥有量预测

（4）公交优先战略

为实现宁波打造山海宜居名城的目标，必须建立绿色、低碳的交通发展模式。同时，交通需求调控战略的实施也要求提供高水平的公交系统。在公交优先战略方面，主要包括建设政策优先、投资优先完善公交（大运量轨道、中运量和常规公交）网络、改革公交行业模式、强化公交基础设施建设、推动“公交+慢行”交通发展模式等工作。公交系统中合理的的政府和企业职责如表1所示。

表1 公交系统中合理的的政府和企业职责

表1 （续）

（5）交通一体战略

长期以来，宁波受到“省管县”和市、区两级财政体制的限制，交通系统在规划、建设等方面均存在分散化、多元化弊端，必须通过交通一体化战略，打破分散化发展局面，保障全市交通系统的一体化。交通一体战略包括交通投资一体化、交通规划一体化、交通建设一体化和交通管理一体化四个方面。交通投资一体化方面，主要突出公交在交通投资结构中的地位，同时通过建立投资管理协调机构和体制解决交通投资主体多元化问题。在交通规划方面，强调空间规划由规划部门负责，行业发展规划则由行业主管部门负责。在交通建设方面，需以轨道交通为核心，优化沿线路网和公交系统。在交通管理方面，通过统一管理体制、建立统一信息系统等方式，建立一体化、高效交通管理系统，如图8所示。

5 结语

每个城市所处的区位条件、城市化进程以及城市发展阶段存在不同，相应交通发展战略的制定也应该存在差异。在转型发展阶段，中心城市所面临的各种社会发展矛盾最为突出，城市交通发展战略往往有其共性。就区域中心城市而言，这类城市往往希望通过对外交通系统的构建，强化其枢纽地位，从而谋求城市中心功能与枢纽功能的统一。在市域社会经济发展方面，中心城市为在资源紧约束条件下获得更高的社会经济效益，通过市域骨干交通系统的构建，推动市域空间结构和产业布局的集聚化、规模化发展是必然战略选择。同时，区域中心城市社会经济发展迅猛，内部交通模式一般也面临着小汽车分担率快速提高、公交分担率停滞不前的困境。因此，优化城市交通结构是中心城市内部交通系统最核心的问题。

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