县域城镇化的章丘实践：思路创新与实践要点

石兆宏

摘 要：目前国家城镇化正步入新一轮的战略布局和政策推动阶段，县域城镇化作为国家城镇化的基础系统，需要展开新一轮的创新实践。章丘市近年来积极回应国家城镇化的布局要求，以实施全域城镇化为方向，积极推进产业结构转型升级，统筹布局人口城镇化政策安排，加快基础设施和公共服务一体化建设，有效推动了新型城镇化战略的深入实施。章丘的创新实践，对于理论的深化和更广范围的县域城镇化实践，都将具有积极的意义和影响。

关键词：国家城镇化体系；县域城镇化；章丘实践；城乡一体化

中图分类号：C921 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-11-29（8）

章丘是济南市辖属的县级市，位于山东省重要城市发展轴线“青岛—潍坊—淄博—济南—聊城”的中间地带，是半岛城市群的重要节点城市；章丘作为济南市以东的第一个城市节点，是济南向沿海发展的重要门户。章丘的县域经济较为发达，2012年，章丘市位列中国中小城市科学发展百强县（市）第33位，同时，还荣膺2012年度中国十佳“两型”中小城市称号（位列第5位）。章丘市也是济南推进新型城镇化战略的“样板区”。近年来，章丘以建设“济南跨越发展新的增长极和市域次中心”为目标，加快推进新型城镇化进程，不仅大大提升了区域内城镇化发展的质量和总体水平，而且作为济南实施新型城镇化战略的先导区，在拓展济南城市发展空间、加快城乡一体化进程方面发挥了重要作用。章丘市围绕县域城镇化所作的探索和实践，不仅有效推动了章丘新型城镇化战略的全面展开，也在一般意义上有助于扩展和深化我们对县域城镇化的认识和研究，并对更广范围的县域城镇化实践具有一定的启发和借鉴意义。

1 章丘市推进县域城镇化的总体背景

县域城镇化的展开，由于各地的秉赋条件极其面临的外部城镇化环境不同，其对城镇化的目标安排以及关于推进城镇化的策略选择也会有所不同。章丘市的县域城镇化战略首先是基于国家城镇化的总体背景展开的，国家关于推进新型城镇化的总体布局、关于县域城镇化的具体要求和政策安排，都对章丘市县域城镇化构成了宏观影响。除此之外，章丘市关于县域城镇化的布局考虑，还与以下一些更直接的背景因素有关：

1.1 章丘市的经济社会发展环境和城镇化基础

1.1.1 区位条件

章丘是济南市辖属的县级市，地处齐鲁腹地，位于山东省省会济南以东40公里处，南依泰山，北临黄河，总面积1855平方公里，总人口101.2万。在山东区域一体化发展的大格局中，章丘位居“青岛—潍坊—淄博—济南—聊城”城市发展轴的中间地带，是半岛城市群的重要节点城市；章丘也是济南市向东发展的重要门户和交通节点，因而是山东省省会城市群发展体系中的重要城市。这样一些区位条件，直接构成了章丘市经济社会发展的基础优势，为章丘发展成为济南市新的经济增长极和市域次中心奠定了重要基础。

1.1.2 经济社会发展水平

多年来，章丘市经济社会发展保持了良好的发展势头，各项经济指标都遥遥领先于其他县份，是济南市县域经济发展基础最好的区域。2012年，章丘市实现地区生产总值678.7亿元，在济南市11个县（市、区）中排名第二，经济总量超过了平阴、济阳、商河三个县域经济体的总和。章丘市的工业发展一直保持了较强的增长势头，2012年，完成工业增加值361.2亿元，遥遥领先于其他10个县（市、区），工业增加值占全市工业增加值的22.53%。章丘市经济社会发展综合水平在全国的排名也十分靠前，多年来都是全国百强县，2012年位列中国中小城市科学发展百强县（市）第33位，同时，还荣膺2012年度中国十佳“两型”中小城市称号（位列第5位）、2012年度中国最具投资潜力中小城市百强县（市）称号（位列第7位）和2012年度中国最具区域带动力中小城市百强县（市）称号。

1.1.3 城镇化水平

章丘是济南市推进新型城镇化战略的先行先试区，其城镇化水平领先于其他县份，到2012年，建成区面积已达54平方公里，城镇化率为50%，初步构筑起了以主城区为核心，以刁镇市域次中心为依托，以普集、文祖等中心城镇组团为支撑，以若干新型社区为基础，梯次分明、职能互补、布局合理的城镇网络体系。

上述发展环境和城镇化状况表明，章丘市已经具备了推动城镇化实现跨越发展的经济社会基础，在更高层次上推动城镇化实现新突破是一种必然的、可行的选择。

1.2 章丘市面临的外部发展环境与城镇化格局

1.2.1 山东省的区域发展环境和城镇化格局的影响

一直以来，章丘市都是着眼于全省区域经济社会发展和城镇体系布局的大格局来考虑自身的城镇化发展问题。2009年，山东省委、省政府出台了《大力加快新型城镇化的意见》，正式提出了构筑“一群一圈一区一带”的城镇空间格局。“一群”是指山东半岛城市群，是蓝色经济区建设的重要载体、全省经济社会和城镇化发展的核心区；“一圈”是指济南都市圈，是带动山东中西部发展、加快城镇化进程的经济增长极；“一区”是指依托黄河三角洲高效生态经济区培植形成的城镇发展区；“一带”是指依托鲁南经济带构筑鲁南城镇带。这样一种区域发展格局和城镇化布局安排，是目前章丘市城镇化总体定位的总的背景和依据。进一步看，这里有两个区域因素对章丘市的城镇化进程构成了深远影响：一是山东半岛城市群一体化发展对章丘城市发展的影响。目前，山东半岛城市群正发展成为东部沿海乃至东北亚地区极具影响力的经济隆起带，它同时也是带动华北及黄河中下游地区的经济核心和现代制造业基地。由于半岛城市群化发展正越来越依赖于城市群内部各城市间的合作，城市群内中小城市在承接产业转移方面的作用日益显著，加快单体城市特色建设、形成城市群内互补发展已经成为一种趋势。章丘市是半岛城市群经济带的重要节点城市，半岛城市群协调发展的新机制和新方向，对章丘未来的城市发展和城镇化布局必将产生不可估量的作用和影响；二是济南都市圈一体化发展对章丘的影响。目前，济南都市圈范围的合作与发展也面临一些新的机遇，尤其是济南与东部淄博、莱芜等几个城市的产业合作已步入实质性阶段，章丘地处这种区域合作的主链条上，必将在参与跨区域合作的同时，为城镇化的展开打开新的空间。endprint

1.2.2 济南市的城市空间扩张和城镇化体系安排的影响

2003年以来，济南市一直按照“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的空间战略部署城市的发展与城镇化布局，尤其是“东拓”与“西进”更是首先成为城市发展的主战场。其中，城市空间向东扩展，将不仅形成东部新城和东部产业带，也将直接促成济南主城区与章丘市的无缝链接，使章丘更多融入到济南市产业分工的大体系中，并分享到更多的城市化效应。这样一种趋势，将在促使章丘依托济南实现自身跨越发展的同时，也使章丘市更多承担起实现济南跨越发展新的增长极和市域次中心的功能。

1.3 山东省关于城镇化的总体部署和政策导向

随着国家层面对新型城镇化战略的重新布局，山东省也针对城镇化战略的实施形成了更具体的部署安排。2009年，中共山东省委、山东省人民政府制定出台了《关于大力推进新型城镇化的意见》（鲁发〔2009〕21号）；2013年初，山东省进一步制定颁布了《山东省城镇化发展纲要（2012—2020年）》。这些关于山东区域城镇化的总体安排，对县域城镇化的独特意义、构成层次和实施路径作了界定，直接构成了章丘市推进城镇化战略的政策背景。具体包括：

1.3.1 县域城镇化的意义和构成层次

2009年出台的《关于大力推进新型城镇化的意见》明确指出，构建科学的城镇体系，必须在县域层面上把握三个推进环节：一是加快发展县域中心城市，大力发展县级市和县城，提升城市综合承载能力，加快发展县域经济；二是大力培育中心镇，把小城镇作为统筹城乡发展的重要节点，进一步提升小城镇的综合实力，提高其带动周边农村发展的能力；三是要推进新型农村社区建设，积极实施县域村镇体系规划和土地利用总体规划，以中心村为核心，以农村住房建设和危房改造为契机，推动农村社区建设全覆盖，提高农村的基础设施和公共服务水平。这些规定既阐述了县域城镇化在整个城镇体系建设中的独特意义，也明确了县域城镇化的分层，为章丘市城镇化的展开指明了方向。

1.3.2 明确了推进县域城镇化的实施路径

山东省《关于大力推进新型城镇化的意见》强调，县域城镇化的展开应积极推进城乡规划、产业布局、基础设施、生态环境、公共服务、组织建设“六个一体化”，促进城乡统筹发展；应加快引导城市资金、技术、信息等要素向农村流动，鼓励城市科技、教育、医疗等面向农民搞好服务，鼓励城市企业投资建设现代农业，鼓励城市劳动密集型和资源加工型产业向县城和小城镇转移，鼓励城市商贸、物流、金融、咨询等服务业向农村延伸；应加强小城镇基础设施建设，完善服务功能，优化发展环境，把小城镇建设成为区域性人口集聚中心、产业集聚中心、商品集散中心，促进工业向园区集中、农民向小城镇集中、居住向社区集中。所有这些方面，都为章丘市城镇化战略的实施明确了方向，指出了现实的实施路径，促进了市、镇、村三级城镇化布局的完善和整体城镇化进程的加快。

2 章丘市推进县域城镇化的总体布局与创新实践要点

2.1 总体定位：打造济南跨越发展新的增长极和市域次中心

城镇化总体定位是城镇化全面展开的总的依据和出发点。城镇化定位，一是需要对城市已有的赋存条件、推动城镇化所面临的竞争环境等做出分析，找出推动城镇化的优势条件以及城镇化展开的优势方向；二是需要对未来城镇化的目标高度形成一个总的预测和设定。城镇化总体定位最终要完成的是这样一个任务：面对城市所赖以存在的城镇化体系，为其寻找到合适的位置和作用链条，并为未来城镇化的战略突破寻找到合理的方向和扩展空间。因此，城镇化定位所涉及的是一个城市与其赖以存在的城镇化体系的关系问题，这种定位安排将构成城镇化深入展开的基本依据和出发点。

章丘市从自身的赋存条件、发展环境以及所建立的城镇化基础出发，对未来的城镇化发展作了如下定位安排：打造济南跨越发展新的增长极和市域次中心。这主要是着眼于章丘在济南市城镇化体系中的独特地位和作用，既强调了章丘市在济南经济社会发展大盘中作为城市发展新的增长极的地位，同时也从城乡空间一体化布局的角度，突出了章丘作为市域次中心对济南布局城乡一体化发展的独特价值和意义。这样一种定位思路，不仅为章丘在更大区域空间上参与城镇化分工、分享城镇化成果明确了方向，也为扎实推进章丘的县域城镇化指明了战略着力点和实施重点。

2.2 空间布局：推进全域城镇化空间战略

全域城镇化既是一种新的城镇化布局要求，更是当下推进城镇化的一种全新视野和境界。全域城镇化强调三个布局要点：一是空间布局，要兼顾城市与乡村，形成对中心区、集镇、乡村的各个空间区域的一体化布局安排；二是产业布局，要兼顾农业和非农产业，形成一、二、三产互为支撑、共生共荣的产业一体化安排；三是人口布局，要兼顾城镇人口和乡村人口的利益平衡，使城镇化不仅要惠及城市人口、城镇化转型人口，也要使留在乡村的人口受益，全域城镇化是面向全区域人口对城镇化福利的一种平衡安排。总之，全域城镇化首先是一种空间视野的拓展，是基于空间上对城镇化的全域化审视所形成的城镇化战略安排。全域城镇化从空间布局入手，进而就产业、人口的全域城镇化做出系统安排，在此基础上，形成科学合理、优势互补、功能完善、城乡协调的全域城镇化体系建设。

章丘市作为济南市县域经济最为发达的区域，不仅形成了良好的城镇化基础，而且作为济南市推进新型城镇化战略的先行先试区，也积累了一些成熟的经验和思路，这一切都为章丘市深入推进城镇化战略奠定了重要基础。基于这些因素，章丘市明确提出了全域城镇化的战略布局要求，并进一步制定了“一主、一辅、四组团、多社区”的全域城镇化空间布局规划，以此来构架面向整个市域空间的多层级、全覆盖、功能完善的城镇空间体系。其中，“一主”即目前的市域主城区；“一辅”即刁镇市域次中心（含辛寨、水寨）；“四组团”即文祖、曹范、垛庄组成的南部城镇组团，普集、官庄组成的东部城镇组团，绣惠、相公、宁家埠、白云湖组成的中部城镇组团，高官寨、黄河组成的北部城镇组团；“多社区”是指逐步推进新型社区建设，力争到2015年建设新型社区85个以上，以此扩展和夯实城镇化的基础。进一步来说，章丘市推进全域城镇化空间战略，主要把握了三个关键点：endprint

2.2.1 突出中心城区的核心地位，打造全域城镇化战略增长极

县域城镇化的一般规律表明，县域城镇化的展开，一个首要的着力点就是打造和提升县域主城区的城市功能，包括强化县城作为经济核心和战略增长极的功能，提升县城的文化、教育、休闲、社会管理功能，推动县城的基础设施建设和服务功能建设，为基本公共服务的城乡一体化奠定基础等。章丘市推进全域城镇化，首先从提升中心城区综合承载力和辐射带动功能入手。他们的主要思路是，按照“整体规划、分步实施、项目带动、组团发展”的原则，高起点、高标准、高效率推进市中心商贸区、绣源河沿线片区等重点片区的综合开发，力争把县域主城区打造成景观美好、设施配套、功能完善、辐射力强的现代化中心城区。

2.2.2 加快培育壮大特色城镇，打造全域城镇化战略枢纽

在县域城镇化空间体系中，小城镇是连接县城与广大乡村腹地的战略枢纽，加快小城镇功能建设，对于优化城乡布局，形成以工促农、以城带乡和城乡协调发展的总体格局具有至关重要的作用。章丘市建设特色城镇的主要思路是，首先全力推动刁镇作为全省“百镇建设示范行动”示范镇的建设，与此同时，进一步将官庄、高官寨、普集、文祖4个镇培育成为章丘市级示范镇，力争用3—5年时间，把示范镇建设成为产业发达、生态良好、景观优美、功能完善的新型城镇，使之成为连接城区、辐射农村的重要公共服务平台和新的区域增长极。城镇建设的具体方向将根据各自已有的发展基础和文化特色，形成不同的特色城镇建设方案。刁镇将在加快工业强镇建设的同时，推动其作为市域次中心的功能建设；其它城镇将在加快产业提升、扩展综合服务功能的同时，注重对地域文化的保护利用，提升城镇建设文化内涵，打造城镇建设新亮点。

2.2.3 稳步推进新型社区建设，扩展城镇化的基础平台

新型社区建设是统筹城乡发展的结合点和推进新型城镇化的重要载体。2009年以来，章丘市已经高标准完成了48个新型农村社区的建设工作。今后几年，章丘市将在充分尊重群众意愿的前提下，加快城镇驻地的村居改造整合；在城镇规划区外，利用城乡土地增减挂钩方式，积极稳妥推进新型农村社区建设。力争在今后几年建成85个设施配套、生态宜居、管理规范的新型社区，进一步扩展和夯实全域城镇化的基础平台。

2.3 产业布局：推进产业结构优化调整，强化产业支撑作用

城镇化与产业结构的变动密切相关，任何城镇化过程都必然以产业结构的布局调整或转型升级为基础，同时，城镇化又会形成进一步的产业转型要求。就县域城镇化的推进来看，产业结构的转型升级和布局调整，主要源自两个方面的背景因素：一是中心城市产业转移所带来的产业转型或布局调整要求；二是基于县域城镇体系的布局要求和城乡一体化发展要求所形成的产业布局调整要求。在此，前一个因素是外促性因素，后一个因素则是由县域城镇化发展所产生的内生性要求，这两个因素彼此交织、互为影响，共同促成了县域层面的产业转型和布局调整。章丘市是济南工业基础较好的县域经济体，近年来，基于承接济南中心城区制造业的转移要求，也由于城镇化不断扩展的形势要求，章丘市的产业结构优化和布局调整不断取得新进展，较好的支撑了县域城镇化的展开。具体来看，章丘市的产业布局调整主要是就两个空间层次作了布局安排：

2.3.1 县域总体产业布局，以打造现代制造业基地和特色旅游文化服务体系为目标

章丘市从县域经济发展的阶段性特征入手，强调未来的产业结构调整应该以推进经济的持续增长为目的，同时通过大量发展服务业和劳动密集型制造业，创造更充分的就业岗位，使产业结构调整在促成经济持续增长的同时，为城镇化、尤其是农业人口的城镇化转移打开空间。具体考虑了三个方向：一是要从自身的优势出发，发展适宜于本地的产业，充分利用本地丰富的资源，如泉水、矿产和文化等，发展具有章丘特色的产业；二是要充分考虑与济南的关系，既要承接济南的扩散效应，也要注意与济南实现错位发展；三是要跳出与济南的关系，将章丘的产业发展放在全球化和中国经济结构调整的大背景下去看，努力抓住下一轮经济发展的机遇，为章丘未来的产业转型升级拓展空间。基于这些考虑，章丘市关于未来的产业布局是，推进先进制造业、劳动密集型制造业和服务业同步发展，努力打造环渤海湾的“现代制造业基地”和“区域性消费品制造中心”，同时，以地方特色旅游文化为基础，打造以“百脉文化中心”为核心的旅游文化产业体系。

2.3.2 镇域产业布局，重在因地制宜推进产业布局优化和产业集聚发展

关于镇域层面的产业发展，章丘市主要强调了两个方面的布局要求：①因地制宜，推进产业布局优化。根据各乡镇的地理区位、资源禀赋、历史沿革、经济基础等条件，坚持宜工则工、宜农则农、宜游则游、宜商则商，大力发展各具特色的镇域经济。具体又分为四种情况：一是刁镇要立足市域次中心的定位，着力加快化工产业园建设，在做大做强工业经济上实现新突破，保持在全省“十强镇”领先位置；二是官庄、普集、绣惠、相公等镇要发挥工业基础优势，进一步优化生产要素配置，破解瓶颈制约，保持经济发展的良好势头；三是垛庄、白云湖、曹范、文祖等镇要利用丰富的旅游资源，把特色旅游摆到产业发展的优先位置，带动城镇建设快速发展；四是高官寨、黄河、水寨、辛寨、宁家埠等镇要依托技术创新，大力推进规模化经营，加快发展现代农业。基于上述布局调整，力求培育和形成一批工业主导型、休闲旅游型、现代农业型城镇，实现镇域产业的布局优化。②加快镇域产业集聚发展。按照工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中、土地向大户集中的原则，积极推动城镇建设与产业园区的同步规划、同步建设，使产业园区成为推进城镇化的重要载体。一方面，要加快工业向园区的集聚，打造产城一体、融合发展、集约集聚的产业新城、城市新区；另一方面，要以建设省级现代农业示范区为龙头，按照“一园三区三带”发展格局，加快现代农业示范园建设，大力扶持联户经营、专业大户、家庭农场等经营模式发展，提升现代农业发展水平。endprint

2.4 城镇功能布局：推进基础设施和基本公共服务城乡一体化

城镇化的一个重要方面是按照城乡一体化的设计原则，加快基础设施和基本公共服务向农村的延伸。近年来，章丘市以村级公路网化工程、“三气”下乡工程、文化下乡工程等为突破口，全力推动基础设施和基本公共服务的城乡一体化建设，收到了显著成效。

2.4.1 村级公路网化工程

目前，章丘市村级公路网化工程已基本完成，该工程旨在畅通主干路，提升通村路，延伸断头路，完善连接路。随着工程的完工，将进一步构筑起结构合理、功能完善的农村公路网络，使城乡一体的道路交通体系建设获得新的突破。

2.4.2 “三气”进村工程

2009年，为推动城乡协调发展，章丘市实施了液化气、暖气、天然气进村工程。章丘公用事业部门率先启动了“暖气进村”工程，建设乡镇热源厂，让住进楼房的农民享受城市待遇；同时，章丘市在原有三个液化气站的基础上，新增投资建设、收购了两个新的气站，实现了液化气对章丘农村的全覆盖。2013年，旨在推动天然气“城乡一体化”的“天然气通乡镇进社区”工程也已全面展开。目前，9条延伸镇街的天然气支线管网建设已全面展开，该工程可将清洁能源输送到镇街驻地和新农村社区，两年内将延伸到章丘市18个街镇，这将为社区居民生活带来方便的同时，借助天然气“城乡一体化”构架的形成，进一步加快城乡一体化的发展进程。

2.4.3 文化下乡工程

文化一体化发展是推进城乡一体化进程的深层根基。近年来，章丘市不断加大资金投入，积极建设完善市、镇、村三级公共文化服务网络。目前，市级已建有文化馆、图书馆、文化中心等一批常年免费对外开放的公共文化设施，镇、街道建有14处综合文化站，农村建有678处村级文化大院，为群众文化活动开展提供了平台。面向基层的文化活动组织也做得有声有色，目前，200余支特色文艺团队、庄户剧团和5000余人的基层文艺骨干，已成为群众文化活动的中坚力量。与此同时，章丘还在每周五、六晚上，邀请济南市杂技团、曲艺团、京剧院、歌舞剧院、儿童艺术剧院、吕剧院等六大院团到该市文化中心的百脉剧场演出，极大地丰富了基层文化生活，推动了城乡文化一体化进程。

2.5 政策配套：加大政策扶持力度，为城镇化提供制度保障

城镇化的展开，是一项综合性很强的工作，涉及到户籍管理、就业保障、教育卫生、社保保障、行政区划、财政体制和资源配置等一整套制度的建设和完善。在这一方面，章丘市积极探索，加大政策扶持，较好地推进了城镇化的又好又快发展。

2.5.1 加大资金扶持力度

一直以来，章丘市都十分注重从各个层面对城镇化的实施给予资金方面的扶持。2013年以来，章丘市进一步加大了财政扶持力度，决定每年财政拿出1亿元，设立新型城镇化发展专项资金，集中扶持小城镇建设和新型社区建设。对确定的4个章丘市级示范镇，每年分别给予300万元的补助资金，各镇也将按不低于1：1的比例进行配套。同时采取以奖代补方式，对列入小城镇重点项目数据库并验收合格的城乡规划、基础设施项目给予适当补助。

2.5.2 深化土地管理制度改革

章丘市提出，今后一段时期，将通过土地综合整治、增减挂钩节余的用地指标和存量用地挖潜节约的土地，优先保障城镇发展建设需要。为此，章丘市进一步调整了相关资金补助制度。一是提高了土地增减挂钩补助资金标准，对2013年以后新增土地增减挂钩项目节约出的建设用地指标，补助资金调整为30万元/亩，较过去20万元/亩补助标准有较大提高；二是对资金补助方式作了调整，补助资金按照安置房建设、旧村拆迁及土地复垦进度，按5：3：2的比例分期分批拨付。这些制度上的调整，都是推进城镇化进程的重要支撑。

2.5.3 深化户籍管理制度改革

进一步放宽农民进城镇落户条件，实行以合法固定住所、稳定的职业为基本条件的户口迁移制度，推动农村剩余劳动力向小城镇转移。凡在中心城区及建制镇经商、办企业、在用人单位工作，有合法稳定住所，且达到一定居住或工作年限的，其本人及其配偶和未婚子女，可在当地申请落户。在中心城区及建制镇所在地购买商品住房或通过合法途径拥有住房并实际居住的，其本人及其配偶和未婚子女，也可在当地申请落户。放宽农民工户口迁入条件，在小城镇有固定住所并实际居住，有经济保障和生活来源的农民工，可凭劳动合同手续申请落户。

3 结论

3.1 县域城镇化是国家城镇化战略全面展开的基石和落脚点

新型城镇化的展开涉及到各种空间关系和要素关系的调整，所有要素关系的调整，最终都要落脚到县域城镇化的层面上。首先，从空间关系上看，县域城镇化是构成国家城镇化体系的基石。改革开放以后，中国的城市化基本上是在“小城镇、大战略”和大城市带战略两种思路的交替影响中展开。从最近一个时期中央的部署要求来看，按照统筹城乡、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，是现阶段中国新型城镇化道路的基本选择。基于这样的城镇化架构，可进一步将城镇化空间划分为纵向的三个层级，即城市、县域城镇和乡村腹地。显然，在这三个层级中，城市是城镇化的主导，县域城镇是城镇化的枢纽和重要节点，由县域城镇与乡村腹地组成的县域城镇化体系，则是构成国家城镇化体系的基石。其次，从城镇化的要素关系和作用机制来看，县域城镇化是国家实施城镇化战略的最终落脚点。新型城镇化涉及到土地利用、产业、城市功能、公共服务、人口等多种要素的转型与重构。目前中国推进新型城镇化，以促进要素在大中小城市和小城镇之间的合理分布、推进公共物品在城乡之间的均等化分配为准则，但从最终目的来看，新型城镇化是要借助城乡一体化发展，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡共同繁荣的新型城乡关系。这样一种目标安排，必然要求上述城市化要素的调整与转型，最终都要以农村、农业、农民的非农化转型为目标，这种转型的最终集结点就是县域城镇化的展开，也就是说，县域城镇化是国家实施城镇化战略的最终落脚点。endprint

3.2 县域城镇化涉及到三大空间层次、四个要素转型系统

城镇化的展开涉及到不同的空间区域，不同区域空间的城镇化所涉及的空间构架和空间组织要点将有所不同。从县域城镇化的空间组织来看，主要涉及到三大空间层次，即县域城镇化是以县城为战略增长极、以乡镇驻地及具备一定规模的产业园区为枢纽、以中心村为节点的组织有序的完整体系。就要素形态来看，县域城镇化主要涉及到四个要素系统的转型，即土地利用转型、产业转型、社会管理与服务转型、人口转型。四大要素的转型彼此影响、互为支撑，县域空间则是支持各个要素系统实现转型的空间载体。所以，县域城镇化是依托三大空间单元，实现四大要素互动转型的社会变迁过程。从县域城镇化的进程和结果来看，必须首先开启和推动县城、乡镇驻地、园区的转型发展，以此为推动更大范围的县域城镇化提供物质条件。但从县域城镇化的最终目的来看，以中心村或新型农村社区建设为纽带，推动城镇化向乡村腹地扩展，促使产业、生产方式和生活方式在更大县域空间上获得转型，从而在更大程度上实现人对城市化福利的均衡占有，这才是县域城镇化的最终方向和目的。

3.3 县域城镇化要重视处理城镇化与工业化及农业现代化的关系

城镇化的展开，始终有一个把握和处理工业化与城镇化关系的问题。从大的历史过程来看，工业化是城镇化的前提和助推力量。但是，中国的城镇化走到今天，作为县域层面的城镇化实践，更现实的选择是要处理好城镇化与工业化及农业现代化的关系。也就是说，当代中国的县域城镇化不可能将农业排斥在外，相反，农业现代化是构成县域城镇化的又一重要产业支点，如何使新型工业化、农业现代化与当下的城镇化进程相融合，使之成为推动城镇化实现新突破的助推力量，这将是需要在理论和实践层面上进一步做出探讨的问题。从章丘的实践来看，依托工业化和农业现代化来推动产业布局优化、拓展城镇化的发展空间，是县域城镇化发展的新的方向和战略实施要点，必须找准城镇化与工业化和农业现代化的结合点，加快县城和中心镇的产业转型与更新，推动城镇化实现新的突破和发展。

3.4 县域城镇化必须形成更有针对性的人口城镇化配套改革，引导健康有序的人口城镇化转型

随着城镇化的深入展开，中央关于推进城镇化战略的目标指向越来越明确，以人为本、让城镇化造福于人民，成为当前推动城镇化战略的最高原则和目标。但是，如何才能使城镇化真正造福于人民、实现以人为本的城镇化？章丘的实践表明，在县域城镇化层面上，把握三个关键点十分重要：一要切实解决好农业人口转入城镇以后的就业和谋生问题。就产业储备和经济总量来看，与城市相比，县域层面上吸纳劳动力就业的能力一直较为薄弱，解决农业人口转入城镇以后的就业和谋生问题始终是一个难题。很明显，人口向城镇集中是人口城镇化的标志，但人口转型更为关键的一点，是要解决进城农民的生产方式和生活方式的转型。为此，一方面是需要加快产业培育和就业岗位的储备，并需要就农民进城就业形成择业方向和政策上的引导；同时，也要注意就人口城镇化做出科学的评估和总量控制，避免急功近利的城镇化导向。二要妥善处理好农村人口转入城镇以后原有承包地、宅基地的合理流转问题。只有真正坚持以人为本，形成合理可行的土地流转机制，才能解除人们的后顾之忧，使人口城镇化沿着健康有序的制度轨道展开。这一点在县域层面上尤其具有重要意义。三是加快推进公共资源配置的城乡一体化进程。必须在土地利用、产业与人口这三方面实现城镇化转型的同时，实现基础设施建设、公共设施与服务配套的（下转73页）（上接35页）同步改善，尤其是应该着力突破和解决中心村的设施和服务配套问题，这是加快推进公共资源配置一体化的关键所在。

总之，目前国家城镇化正步入新一轮的战略布局和政策推动阶段。县域城镇化作为国家城镇化的基础系统，必然面临新的难题，需要就城镇化的深入实施做出新的探索和实践。在此，完整把握县域城镇化的空间构架和要素层次，从城镇化、工业化和农业现代化的互动关系入手，加快产业布局优化；从统筹政策安排入手，加快人口的城镇化转型；以及面向乡镇、中心村，加快推进基础设施、公共服务设施以及相关服务的配套建设，是当前推进县域城镇化的关键，它们同时也构成了县域城镇化的战略突破口和实施重点。

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责任编辑：蒋亚林endprint