新型城镇化背景下政府融资的困境与出路

程商政

改革开放30多年来，我国城镇化发展迅速，城镇化率由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%，预计2020年将达到60%。为保障城镇化建设的顺利推进，政府需要对居民住房、医疗、教育和公共设施等方面进行大量的投资，我国新型城镇化建设所需的资金量巨大。据估计，到2020年，我国城镇化将转移农村人口约1.2亿，每转移一个农村人口所耗费的城市建设费用为5万～6万元，在城市基础设施完备的情况下，每一个农民成为城市居民的平均生活成本约为2.5万元，则至2020年城镇化的基础设施建设投入资金为6万亿～7万亿元，城镇化转移人口的生活成本总额约为3万亿元，城镇化建设总资金需求量为9万亿～10万亿元。城镇化的发展给地方政府带来了极大的财政压力。分税制改革后，尤其是近10年来，除了预算内收入外，地方政府开发出土地财政、政府投融资平台等预算外的融资渠道，基本形成了预算内税收收入、土地财政收入以及投融资平台向银行贷款等多种融资格局。由于我国税收制度短期难以调整，每年的税收收入有限，很难满足未来城镇化发展的融资需求，因而地方政府更多是通过预算外收入来解决城镇化融资缺口问题。这两种形式的融资方式都存在一定的局限性。

土地财政：不可持续的融资方式

土地财政是当前政府预算外融资的主要方式之一。在中国目前的财税体制下，尤其是分税制改革之后，地方财政收入占全国总财政收入的比例不断下降，而地方政府事权不减，事权与财权不对称，地方财政一直比较紧张。因在预算内又很难获得足够的资金支持，地方政府不得不通过提高预算外收入以及对外举债等方式来拓宽财政收入。

这种融资方式缺陷明显。首先，土地资源的刚性约束使其供求不平衡，地价高涨。受土地价格的影响，我国城市的房地产价格一直处在较高水平。高企的房价提高了农村人口向城镇转移的成本，十分不利于新型城镇化的发展。其次，土地财政导致土地资源在代际间分配不公。由于辖区内土地是有限的，本级政府为短期利益出让的土地，会减少下一届政府的财政收入，直接影响地方政府未来的收入。这将导致未来公民获得公共服务质量的降低，在代际之间是一种不公平的分配方式。实际上，土地财政是依靠透支社会的未来收益来谋取眼前发展的一种方式，不利于我国城镇化的健康发展。最后，土地财政将提高银行的金融风险。土地财政政策刺激房地产业的发展，而房地产的资金来源主要靠银行信贷。这使房地产业易于形成泡沫，进而导致房地产产业链的畸形发展，其经营风险会转嫁到银行，提高银行的金融风险。

投融资平台：加大地方政府债务风险

投融资平台主要由地方政府所设立的融资公司组成，包括城市建设投资公司、城建开发公司以及城建资产公司等。其资产来自于政府给予或划拨的土地、股权等，再由这些公司把所融资金投入市政建设、公共事业等基础设施建设。根据我国《预算法》《担保法》和《贷款通则》的相关规定，地方政府是不允许直接向银行申请贷款的。可面对财政压力，地方政府不得不通过投融资平台贷款的方式，向银行变相举债。尤其是在2008年金融危机之后，地方政府纷纷加速搭建投融资平台，以应对金融危机对我国实体经济的冲击。短短几年间，地方政府融资平台发展迅猛。

然而，随着这种融资模式的继续推进，地方政府的债务风险也逐渐凸显。首先，政府投融资平台的融资渠道单一，以向银行的中长期贷款为主要形式。这种单一的融资模式不利于金融风险的分散。若经济面临着通货膨胀的风险而央行实行紧缩的货币政策时，投融资平台难以继续获得商业银行的信贷，这可能会影响地方平台融资的稳定性。更为严重的是，一旦地方政府投融资平台的融资金额超过一定范围，以致平台投资规模与政府偿还能力不匹配，地方政府可能会因为难以偿还银行的贷款而引发债务危机，并转化为财政风险。其次，地方投融资平台容易引发金融风险。地方政府以土地出让收入和政府信用作为担保获得银行融资，地方投融资平台的管理与经营很不透明。由于信息的不对称，无论是商业银行还是各级地方政府，都不完全了解投融资平台的全面负债和担保情况。投融资平台可以从多家银行获得信贷支持，这会形成“多头信贷和融资”现象。如果地方政府的土地出让金收入减少，不足以偿还银行贷款，则会转移成为银行不良资产或中央政府的财务负担，极易引发信贷风险，系统性的银行坏账将引发金融危机。

新型城镇化出路：大力拓展多元的融资方式

为稳定经济和金融安全，地方政府为城镇化融资可考虑以下方式。

第一，公共私营合作制：以政府财政作为引导资金，带动广大社会资本共同投资城镇化建设。根据世界银行项目分区理论分类，非经营项的项目是纯公共品，这些物品的提供应该主要由政府的财政方式提供；而那些可经营项目则可由政府引导、多方共同提供资金，并充分发挥市场机制来运作这些项目。借鉴英美等国的发展经验，公共私营合作制（public-private partnership，PPP）是一种较为有效的公私合作投资方式。因此，需创新公共私营合作PPP模式，提高民间资本参与城镇基础设施建设的效率。此外，还应该充分发挥资本市场的作用，为城镇化建设提供资金支持。

第二，市政债券：由地方各级政府及其授权机构发行的债券。市政债券优势明显，长期以来受到欧美各国政府的青睐。首先，由于政府及其授信单位是发行主体，以政府税收为担保，市政债券违约风险较低，易获得投资者的青睐。其次，市政债券所筹集到的资金多用于新城镇化建设中的学校、公路和交通运输等公共设施建设。最后，由于市政债券的偿债资金一般来自于地方政府的税收和公共项目收取的费用，市政债券在许多国家享有税收减免权。西方国家城市化的实践表明，大力发展市政债券是城镇化发展的客观选择。近年来，我国地方政府的债券工具有所发展，所采用的债务工具包括专项国债、地方政府融资平台债等债券形式。地方政府债券主要以省级政府为主体，并由财政部代理发行。目前我国地方政府债券发行仍处于试点阶段，发展比较落后。究其原因，主要是地方政府受限于《预算法》的约束而无法举债。结合我国当前新型城镇化融资的需求，发展市政债券已显得十分必要，应尽快出台相关配套法律条例，以形成规范化的市政债券管理制度。为完善市政债券市场体系，应建立地方政府信息披露规则，监督地方政府的财务状况以及资金使用状况，保护投资人的合法权益。除此之外，还应设立地方政府信用评级制度。通过独立评级机构对地方政府债券的信用评级，保障投资者的知情权。

第三，股权融资：股权投资基金（VC/PE）是以非公开方式向特定方筹集资金，并对非上市公司进行股权投资的投资基金。凭借自身的专业优势，股权投资基金（VC/PE）可以有效利用社会资本，提高城镇化建设过程中的直接融资比例。应以“政府引导、市场主导”为原则，允许投融资平台公司设立股权投资基金，为城镇基础设施建设开辟一条新的融资渠道。相比其他融资方式，股权投资基金融资优势明显。一是股权投资基金投资周期较长，一般为5年或更长期限，这与政府基础设施建设项目的周期较为匹配。二是股权投资基金是一种权益性投资，无需地方政府的土地抵押与信用担保，既可以突破政府投融资平台的融资瓶颈，又可以降低投融资平台的资产负债率和负债风险。三是股权投资基金的资金来源较宽，可以汇聚多股金融力量来满足城镇化过程中政府的资金需求。股权投资基金的主要投资方式包括风险基金、杠杆并购基金、战略投资者、养老基金、保险公司等，这些资金持有者多为长期投资者，可以有效保证城镇化建设融资的稳定性。此外，富有的个人和私营企业等民间资本也可参与其中。四是股权投资基金还可以凭借自身丰富的管理经验，为投融资平台公司带来先进的企业管理方法，优化平台公司的资本结构，提高平台公司的运作效率。

（作者单位：中国人民大学经济学院）endprint