食品生产加工安全监管如何亡羊补牢：基于对上海福喜事件的政策反思

刘鹏　刘志鹏

摘 要上海福喜事件暴露出我国食品生产加工安全监管中存在着动态检验检查落实不到位、静态评级制度不合理和过期食品处理制度不完善等问题。为强化食品安全监管能力，实现食品安全的目标，应建立飞行检查制度，并且充实检验检测技术力量，制定科学合理的检查内容；在静态评级的基础上引入动态反馈机制及其相关配套奖惩和监督机制；从立法和提高违法成本两个方面建设过期食品处理制度，从制度和机制上避免食品生产加工企业使用过期食品以次充好。

关键词食品安全与监管；生产加工环节；上海福喜事件

[中图分类号]F270 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）11-0047-05

2014年7月20日，上海东方电视台报道，麦当劳、肯德基、必胜客等国际知名快餐连锁店的肉类供应商——上海福喜食品有限公司（以下简称“上海福喜”）存在大量采用过期变质肉类原料的行为。经调查，上海福喜将退货的2013年5月生产的6个批次烟熏风味肉饼，更改包装，篡改生产日期。这批产品共计4 396箱（7.2公斤/箱），目前已销售3 030箱。此外，涉嫌存在问题的还有麦乐鸡18吨，烟熏风味肉饼78.1吨、小牛排48吨，共计144.1吨。[1]据目前公布的信息来看，这是一起为降低生产成本，利用过期食品以次充好的食品安全事件。该事件虽暂时没有造成消费者直接的生命和财产损失，但其给消费者健康带来了不小的隐患。该事件的发生再一次暴露出我国食品安全监管体制机制，特别是针对生产加工环节的监管仍然存在着严重的漏洞，对我国食品安全监管体系的声誉构成了严重的损害。

民以食为天，食以安为先。食品安全是重要的民生问题，涉及到社会的和谐稳定。广义来讲，食品安全包括食品数量安全、质量安全以及食品免受恐怖主义袭击等多重要素。狭义来讲，食品安全主要是食品的质量安全。[2]2013年，“食品安全”连续第二年成为中国公众关注的十大社会焦点问题之首。[3]73.36%的被访者认为我国食品安全总体状况“不太安全”或是“很不安全”。[4]食品安全监管是政府的不可推卸的责任，因此，为了提高消费者对于食品安全的信心，营造“食得安全，食得安心”的食品消费环境，透过上海福喜事件，我们需要寻找我国当前食品生产加工环节的监管漏洞，从而为强化食品监管能力提供建议。

一、上海福喜事件体现出的食品生产加工环节监管漏洞

福喜事件的发生，纵然与企业逐利行为有关，但是食品生产监管体制机制的不完善也纵容了企业的错误行为，增加了企业铤而走险的可能性。

（一）动态检验检查落实不到位

目前，我国食品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度。在2013年食品药品监督管理体制改革之前，由质检部门负责；改革之后由食品药品监督管理部门负责。但是，不能因为这样机构职责调整的原因就忽视了对食品的监督检查，地方政府应始终对食品安全负总责。据媒体报道，3年内，上海福喜接受相关部门检查7次，但是却没有1次检查出问题。[5]这体现了食品动态检验检查制度落实并不到位，检查流于形式，根本没有起到震慑作用。更有甚者，有些地方的抽查制度成了事先通知、预先规划、提前准备的形式主义检查。

而这一制度缺陷具体体现在：食品监督抽查能力不足；食品监督抽查关注点偏差；针对监管者的激励措施不到位。

1. 食品监督抽查能力不足

食品监督抽查和检测，不仅专业性、技术性很强，无论分段管理还是统一监管，都应当有统一的检测力量。但目前我国的食品安全检测技术力量分散、资源不能有效整合共享。各种检测室、监测站分布在食药、卫生、质检、农业、工商等多个部门中，既相互重合又相互封闭，造成了人才、资源的极大浪费。虽然2013年我国启动了食品监管体制改革，明确要求各地方建设统一的食品药品安全检测中心，但是进展缓慢。以上海市为例，上海市各区县在2014年1月前后才发布了改革指导意见，目前还没有各区县成立食品药品安全检测中心的报道或者文件。可见，地方统一的食品药品检测力量的整合依旧没有进展，造成了食品监督抽查能力欠缺。

2. 食品监督抽查关注点偏差

2009～2012年，我国加工和制造环节食品质量抽查显示，肉制品总体合格率从93%上升为97.5%。[6]但是，我国当前食品监督抽查的主要项目为食品添加剂和农药兽药残留，并没有过期食品的相关专项抽查。特别地，自2005年食品质量抽检覆盖全范围食品以来，由于受“瘦肉精”、“苏丹红”、“三聚氰胺”等一系列事件的影响，食品监督抽查项目更多地关注于食品添加剂的使用，而可能与过期食品相关的微生物指标、理化指标的检查则相对减少，使得企业产生了使用过期食品以次充好的侥幸心理。

3. 针对监管者的激励措施不到位

食品安全的实现虽然可以通过市场竞争来完成，但是往往耗费巨大。为了缩小交易成本，因此引入了监管组织来代替部分市场机制发生作用，这样将一部分社会竞争成本转化为组织内部的激励成本。[7]但如果缺乏激励手段，组织将变得无效。即监管者是公共部门的员工，在缺乏必要激励措施的情况下，有着也会将自己的权力进行理性交换的动机，容易被监管对象俘获。而且监管者查处违法事件也需要支付一定的成本，如可能得罪有关利益集团，遭到违法企业的报复等；除此之外，违法生产者给予监管者的贿赂也可视作监管者查处违法生产加工的机会成本。因此，在缺乏有效激励措施的情况下，监管者更多地选择了沉默，甚至选择和监管者合作，因此使本应起到震慑作用的抽查流于形式。

（二）静态量化评级制度不合理

我国在食品生产加工领域实行量化评级制度。食品量化评级是指将食品生产企业按质量安全保障能力高低分为A、B、C、D四级。[8]在食品生产领域，其主要依据食品生产的危害分析与关键控制点（HACCP）内容开展，分析食品生产全过程中可能存在的危害，评估危害的严重性，确定预防点和关键控制点，从而有效地减少危害，其为食品生产加工企业和政府监管机构提供了一种更加科学合理的食品安全监督控制方法。[9]但是，出现严重食品安全问题的上海福喜公司在今年曾经被评为“嘉定新城（马路镇）食品安全生产先进单位（A级）”。[10]这说明这种评级制度存在不合理之处，不能完全反映企业的食品生产加工安全状况。endprint

这种制度不合理的关键原因在于没有相关配套的奖惩、监督和反馈制度，这就使得评级制度流于形式，甚至会变成食品生产企业的“护身符”。

1. 缺乏针对企业的再评价反馈制度。

一般来说，食品生产加工企业单位的规模越大，资金越为雄厚，生产加工设施的卫生状况通常也越好，获得优秀企业的可能性很高。而每次评级之后，因为缺乏相应的再评价反馈机制，大企业便以此为“护身符”放松了自我要求，减少了自律程度。而监管部门也因为缺乏其他监管手段，难以对检查后的企业进行复检。即便开展复检又会被认为是重复检查或者效果不佳，因此监管部门逐渐放松了对大企业的监管。

2. 缺乏相关配套制度。

在推行这种新的监督模式之初时，卫生部设想应该是个逐步调整的过程，并不是强制实行，因此该制度后续的配套制度并没有充分的建立起来。一方面，由于没有相应的行政处罚或者奖励的具体规定，因此企业评高评低对于企业自身的生产没有太大的影响，这样就使得该种评级流于形式，企业也并不重视该类评价。另一方面，缺乏针对评价者的监督制度。不可否认的是，尽管难以用评级制度约束企业的行为，但是卫生信誉度等级牌子的潜在含金量是很大的，相关生产企业当然会为之追逐。由于相关监督机制的缺乏，使得该制度成为新的可“设租”之处。部分企业为了这份名誉，可能会采取一些贿赂行为，影响评级的公正性。

（三）过期食品监管制度不完善

上海福喜事件的实质是对于过期食品的处理不当。企业基于逐利的考虑，会尽可能的降低生产成本。食品生产加工企业因为其产品的特殊性，必须承担起过期食品的成本损耗。因此，相关过期食品处理制度不完善也会促使企业铤而走险，通过涂改生产日期、更换包装等方式重新出售过期食品，降低生产成本。目前，我国食品安全监管体制中对于过期食品的处理仍处在空白阶段。具体表现为食品监管立法缺失和处罚力度不够。

1. 食品监管立法缺失

我国涉及食品监管的法律法规和部门规章虽然很多，但这些法律法规对过期食品只是作了一些原则性规定，缺乏更为具体明确的法律条文，虽然《食品安全法》及相关法律对过期食品进行了规范，但只是笼统地说禁止经营超过保质期的食品，并及时清理之外， 对过期食品的去向并没有明确规定，没有规定怎么销毁、谁来监管，过期食品的回收销毁无法可依。

更加具体的层面上，由国家质检总局发出的《关于严禁在食品生产加工中使用回收食品作为生产原料等有关问题的通知》和由国家食品药品监督管理总局发出的《关于进一步加强对超过保质期食品监管工作的通知》等文件虽然规定了过期食品需要专区保存，进行无害化处理（如出售给其他企业作为饲料或者化肥），建立台账备查等措施。[11]但它们既不是法律也不是行政法规，缺乏法律效力，也没有规定违反的后果，很难对涉事企业有震慑和指引作用。

2. 处罚力度不够

我国现行法律对企业使用过期食品的处罚较轻，即企业的违法成本较低，也纵容了企业使用过期食品以次充好的行为。《食品安全法》虽然规定，销售过期食品，商家应给予消费者 10 倍赔偿，但这一规定的可操作性却不强。以麦当劳销售的汉堡为例，价格在10元至25元不等，若消费者发现一个使用过期肉饼制作的汉堡，他（她）只能获得最多不超过250元的赔偿，况且肉饼作为汉堡的组成部分，成为成品后消费者几乎无法识别，因此这项处罚对于生产企业来说形同虚设。

而按照《食品标识管理规定》，伪造或者虚假标注食品生产日期和保质期的，责令限期改正，处以 500 元以上 1 万元以下罚款，这一处罚额度显然是很低的。尽管2009年施行的《食品安全法》较这一规定加大了处罚力度，如规定对于经营腐败变质、过期食品的企业，涉案货值金额不足1万元的，并处5万元以上10万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额十倍以上20倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，① 甚至还涉及到了相关的刑事处罚。但惩罚的实际效果仍然非常有限，特别是一些给地方带来巨大经济利益的大型食品生产加工企业，被吊销许可证的可能性很小；而数万元乃至数十万元的罚款根本不可能给大型企业以教训。因此，对涉事企业的惩戒作用有限。立法缺失和处罚之轻都极大地降低了违法成本，在一定程度上“鼓励”了企业的使用过期食品的行为。

二、完善食品生产加工环节监管的政策建议

食品安全作为关系人民群众身体健康的重要问题，应尽快采取有效措施，保障消费者的健康权益及生命权。我们应当认真总结上海福喜事件的经验教训，及时查漏补缺，对现行的监管制度继续进行改革，建立飞行检查制度，完善食品量化评级制度，从立法和惩戒两个层面推动过期食品处理制度的建立。

（一）建立完备的飞行检查制度

飞行检查制度是指在不事先通知被检查单位的情况下，一般由上一级监管单位对下一级监管单位管辖范围被检查者的相关产品、业务内容进行检查。[12]其具有速度快、力度大以及真实度高等优势。2006年，国家食品药品监管局发布《药品 GMP飞行检查暂行规定》，建立了药品飞行检查制度。与此同时，这一制度在金融监管和环境监管领域均广泛应用。目前，国家食品药品监督管理总局仅在2012年就餐饮环节领域的飞行检查制度出台过简单的规范性办法，而食用农产品、食品生产加工和流通环节过程中的飞行检查仍然缺乏相应的指导规范，各地的实施力度也差别较大。为此，建议国家总局能够尽快出台相关规定和办法，将飞行检查制度全面纳入食品安全监管体系。

在建立飞行检查制度的同时，要逐步充实食品检验检测力量，使得飞行检查的效果和科学性落到实处。一方面需要继续落实食品药品监管体制改革方案，尽快建立起统一集中的食品药品检验检测中心，完成人员编制划分、设备引进和获取以及场地建设等相关工作。长期开展食品相关检验检测技术开发应用，为检查提供可靠的技术保障。另一方面要加大对食品安全检验检测人员进行定期培训，以使其熟知相关的食品安全法律、标准和技术，了解“从农田到餐桌”的整个食品生产、加工、流通过程并提高食品检验检测专业知识和技能。endprint

除此之外，要根据不同地方的不同实际情况，制定科学合理的飞行检查内容，确保重要指标不会遗漏，使得飞行检查能够充分反映被检查单位的食品安全全貌；探索建立相关监管人员的监督、激励机制和手段，如提高待遇、现场执法录音录像、事前封闭等，消除监管俘获的可能，避免飞行检查再次成为“俘获”的对象。

（二）完善食品量化评级制度

食品量化评级制度的建设既需要增强其科学性，也离不开相关配套制度建设，只有建立起相关配套制度，食品量化评级制度才有意义，不能为了评级而评级，应建立起相关有助于规范企业行为，促进市场有序竞争的配套制度。

一方面，应在静态的评级制度中纳入动态监管元素，对各种针对企业的食品安全评级评优政策，必须引入定期督查、现场考核、动态竞争等动态监管机制，特别是要建立评级制度的有效退出程序，最大程度地避免企业在评级评优过程中的终身制，以及与监管部门的利益固化，化静态监管为动态监管。这样可以强化企业的责任意识，使其认识到评级是动态的过程，使其永远紧绷“食品安全”的弦；同时也能够使监管者意识到评级的长期性，强化其监管意识，增强其监管动力。这需要和飞行检查制度结合起来，才能使得这类再评价反馈制度更具科学性。

另一方面，应继续完善静态评级制度中的其他配套制度，即发挥评级制度的引导作用和建立针对评价者的监督制度。①利用相关经济、行政手段促进企业发展。对评级高的企业不但要进行名誉上的公告等表彰形式，也需要给予其一定的经济利益，如金钱奖励、减免税赋等，使其在市场竞争中获得一定的优势地位，从而鼓励其他企业学习效仿。同时，对评级低的企业要进行惩处，加强其动态监管的次数，增加飞行检查的频次；也可以派驻相关技术人员帮助其改善自身生产条件，从而提高食品生产质量。②建立评价监督制度。应当允许公众查阅相关评审的原始表格和原始记录，明确评价标准，评价的全程接受公众监督。而上级机关的飞行检查结果也可以对这一评级结果形成监督。

（三）全面建立过期食品监管制度

上海福喜事件显示，单纯依靠食品生产加工企业在销毁、无害化处理过期食品方面进行自律是并不现实的，必须要在立法层面和执行层面建立起对应的制度规范，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

加快相关立法。世界发达国家和地区大多建立了涵盖所有食品类别和食物链各环节的法律法规体系，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供了依据。食品生产加工环节是过期食品问题的高发之处，应首先制定在食品生产加工环节的过期食品处理规范，特别是以法律的形式确立过期食品的处理规范和流程，如强制回收，建立过期食品预警制度等。还需规定违反相关处理规范和流程的法律后果；同时应明确规定食品药品监管部门为过期食品回收销毁的主管部门，对企业召回的过期食品如何处理进行监管，集中行使监管权。

提高违法成本。从现有法律文本看，食品生产企业违法成本低，对违法行为惩处力度不够，有必要从经济处罚和法律追究上加大处罚力度，增加企业的违法成本，增强震慑力。就食品行业而言，加大处罚力度看似会重创个别企业，却能警示整个行业，有利于整个行业的良性发展。应当以法律条文的形式提高处罚额度，增加其他违法成本，必须让企业意识到违法的严重后果。这一点上，需要权责明晰的食品监管部门开展执法活动，严格执行法律法规的规定。

三、结 论

食品安全监管责任重于泰山，上海福喜事件的发生有其偶然性，也有其必然性。纵观中国食品安全监管的发展历程，往往突发事件的到来会促使食品安全监管能力有一次质的飞跃。但是，我们并不能寄希望于一次又一次耗费高昂的窗口事件推动完善中国食品安全监管的发展，我们应当提前做好准备。

上海福喜事件只是暴露出了我国食品生产加工安全监管中的缺陷，但窥一斑可知全貌，我国食品生产加工安全监管无论在动态检查上，还是在静态的监管上都存在着能力不足的问题，同时，生产加工环节中过期食品处理的相关制度规范，法律政策还没有建立起来。食品安全监管能力建设是整个社会监管能力建设的重要组成部分，是建设“监管型国家”不可或缺的一环。我们需要不断完善食品监管政策，采用社会效益大于社会成本的选项；开发和使用更多有效的食品监管工具，帮助监管政策更具有可操作性；通过食品安全监管体制改革构建权责统一、高效廉洁的监管机构，为监管政策的执行提供强有力的体制保证。

[注 释]

① 参见《中华人民共和国食品安全法》。

[参考文献]

[1] 上海食药监局查实上海福喜涉嫌违法新线索[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-07/26/c_1111812916.htm.2014-07-26/2014-07-26.

[2] 唐民皓，等.食品药品安全与监管政策研究报告2013[M]. 北京：社会科学文献出版社，2013：20.

[3] 鄂璠.中国综合小康指数2013[J]. 小康，2012（12）：63.

[4] 本课题组.中国八大城市食品安全公众认知度调查报告[A]. 食品药品安全与监管政策研究报告 [C]. 北京：社会科学文献出版社，2012：124-158.

[5] 韩涵.上海福喜7次被查，为何都安然过关？[N]. 新京报，2014-07-26（A2）.

[6] 吴林海，等 .中国食品安全发展报告2013[M].北京：北京大学出版社，2013：63.

[7] Williamson， Oliver E. Transaction Cost Economics and Organization Theory [A]. in Handbook of Economic Sociology[C]. edited by N. J. Smelser and R. Swedberg. Princeton University Press， 1994： 77-107.

[8] 卫生与计划生育委员会.卫生部关于印发食品卫生监督量化分级标示管理规范的通知[EB/OL]. http：//www.nhfpc.gov.cn/zhuzhan/zcjd/201304/33603f6a7d77490bb6f03d463b76ac5a.shtml.2004-01-17/2014-07-26.

[9] 李威娜，等.食品安全与质量管理[M]. 上海：华东理工大学出版社，2013：120.

[10] 上海“福喜”被查 今年曾获食品安全生产先进单位称号[EB/OL].http：//finance.eastday.com/c9/2014/0721/3843016583.html.2014 -07-21/2014-07-26.

[11] 国家质量监督检验检疫总局.关于严禁在食品生产加工中使用回收食品作为生产原料等有关问题的通知[EB/OL]. http：//www.sda.gov.cn/WS01/CL1601/91953.html.2006-12-13/2014-07-27；国家食品药品监督管理总局.关于进一步加强对超过保质期食品监管工作的通知[EB/OL]. http：//www.sda.gov.cn/WS01/CL1605/97426.html.2014-03-13/2014-07-27.

[12] 王春梅.药品GMP飞行检查启动[N].中国医药报，2005-08-25（A1）.endprint