对“官邸制”的新认识

陈名胜

一、“官邸制”权力制约的新思路

法国学者孟德斯鸠告诫世人：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”正是因为权力的这一属性，从古希腊、古罗马开始，许多的先贤大哲就开始投身于权力制约理论的研究，并取得了巨大的成就，为世界的政治文明和法治文明作出了贡献。在以亚里士多德的《政治学》开创权力制约思想先河以来，波利比阿、西塞罗、洛克、孟德斯鸠以及联邦党人均在前人的基础上进行了更深入的研究，逐渐形成了一套以“权力制约权力”的分权制衡思想。其核心是将国家的权力分为立法权、行政权和司法权三类，通过相互之间的分立与制衡来达到相互制约的效果。可以说，这一权力制约理论在当今许多国家仍然具有旺盛的生命力，并将长久发挥着维护国家政治体制稳定的重要角色。

传统的权力制约模式除了“以权力制约权力”外，还有“以权利制约权力”“以法律制约权力”和“以责任制约权力”等。相对于第一种模式，后面三种模式显得不够充分有力，实际中有效制约权力所需要的条件要求比较高。其中，“以权利制约权力”模式需要健全的民主和完备的法治，且权利与权力并非处于同一天平上，所以，这种模式的可操作性不强。“以法律制约权力”模式和“以责任制约权力”模式则基本相近，均是依靠静态的规则来对权力形成制约之效。但是，这两种模式都忽视了个体的差异性以及人的主观恶性假设前提，它们只有在掌权者个人品行好和法治观念强的理想状况下才会产生效果。

随着社会的发展，人们发现，传统的权力制约主流理论在权力之间似乎还能维持各自的运行轨迹，进行有效的相互制约，但是这样一种制度安排在防范权力特别是行政权对社会和人民的侵犯时常显得捉襟见肘和滞后。为此，需要另外一种力量来对权力进行制衡，法国政治思想家托克维尔就持有这种意见。他在《论美国的民主》一书中提出了“以社会制约权力”的思想。他设想中的社会权力包括了“各种中立和自由的媒介如报刊、出版物和新闻等，各种组织如政治结社、乡镇自治组织等，以及宗教、法学家精神都能牵制和监督国家权力”。这种范式上的转换使得权力制约理论更趋于成熟和完善，特别在我国这样的社会主义国家，强调社会的力量来对国家权力进行制约和监督具有非常重要的借鉴意义。

我国当下正在研究和探索的“官邸制”就是一种主要“以社会制约权力”的权力制约模式，这一路径的选择是在原有的国家权力分工和相互监督的基础上探索出来的、一种旨在利用社会的力量进行权力制约与监督的新方式。这种“新”倒不是先前没有，而是相比于以前更加规则化、明确化和透明化，社会可以进行更加充分和更加有效的监督。

我国做出“探索实行官邸制”的决定主要是基于部分领导干部“以权谋房”的住房腐败现象非常突出，亟待制度上的设计进行长期有效的腐败预防。自1994年国务院发布第43号文件《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》以来，官员的住房制度逐步走向市场化，住房公积金制度在全国全面建立起来，从而改变了过去官员福利分房的旧格局。但是，这一制度所引发的问题是官员的住房将由自己购买，在官员财产公开制度还没有形成之际，将导致无法监督官员到底有多少房产，以及这些房产在哪里，官员的权力之手就可以自由地伸向他们所触及到的东西。在官员的权力还未透明化、权力清单还未明明白白地列出时，想从根本上制约官员权力、抑制官员腐败是难以实现的。“官邸制”的探索实行有利于改变当前我国行政体制改革艰难和缓慢的局面，它的新思路值得我们引起重视。

“官邸制”的最大价值就是将官员居住和办公的场所从“树荫下”搬到了“阳光里”，把阻挡视线的屏障给去掉了。过去官员在政府大楼里面办公，那个地方对于普通民众来说是个相对封闭和神秘的地方，一般人很难接触到。这样物理上的隔离久而久之造成了心理上的距离，官员与民众的联系就越来越少，相互之间的关系只能越来越生疏。更重要的是，在长久远离公众的视野之后，官员的权力就可能滋长腐败的种子，并一发而不可收拾。“官邸制”的实行就可以很好地弥补这样的不足。根据国外“官邸制”的施行情况，官邸一般都允许外界民众定期前往参观，同时官员也会定期在所居住官邸召开记者招待会，披露政府信息，接受社会监督。

除了在外部空间上的意义，“官邸制”对于官员权力本身也建立起了一套行之有效的内部制约机制。“官邸制”规定了官员对所居住官邸的各项具体权力，例如入住、装潢和搬出等等，这样一来，什么级别的官员有权入住官邸、入住官员对官邸享有哪些权力以及怎么行使就一目了然。

综上所述，“官邸制”的权力制约方式是将外部的监督与内部的控制相结合起来的新型权力控制之术。它既倚仗体制内的分权以制衡权力的运行，又使体制外的各种社会力量能够很顺利地加入进来从外部制约权力，从而达到“以社会制约权力”的结果。目前，我国政府公权力透明化状况不尽如人意，党和政府正努力深化政治体制改革，推进权力清单制度的构建之际，“官邸制”的探索实行，无疑具有重要的示范意义和标杆作用。

二、“官邸制”权力制约的限度

（一）理性看待制约权力的功能

正如一些学者所言，“官邸制”在制约官员住房腐败时存在种种的不足，包括受制约的公务员主体范围狭窄、能防止的官员住房腐败面有限和需要其他配套措施来共同组合实施等。所以，那些期望只靠实施一个“官邸制”就能够制止住房腐败之风的想法就显得理想化了。那么，如何看待“官邸制”在制约权力上的功能，才不至于有失偏颇呢？

其实，只要留心一下“探索实行官邸制”出台的背景就可知，这一制度主要是针对当前领导干部随意建造和侵占住房，权力没有受到应有的约束的现状下出台的应急之策，其简单思维就是只要让领导干部住到国家安排的处所中去，他就不敢也不能随意侵占住房了。正如学者所观察：“这个制度的推出，就是让官员在房子面前不敢占、不易占、更不能贪，就是要解决让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里的问题。”

“官邸制”本身并不是解决官员住房腐败的灵丹妙药，它的功能仅仅局限于解决官邸本身的问题。简单来说，就是“官邸制”下官员不再敢“以权谋官邸”。英国政治哲学家阿克顿勋爵说过：“权力会导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”面对领导干部住房腐败乱象，当务之急就是如何勒住“特权泛化”这匹欲脱缰的野马。“官邸制”的提出无疑是一个有益的探索，但是该制度本身甚至还不足以解燃眉之急，欲治标更治本，还得转向最好的防腐剂——阳光制度的构建，真正让公权力在阳光下运行。endprint

（二）恰当分析对我国权力制约实践的意义

欲顺利推行“官邸制”，除了解决其合法性问题和所能发挥的功能大小问题，还要对该制度的施行意义进行更深入的阐述，这是正确看待和实施“官邸制”的关键所在。

我国属于社会主义国家，我国的权力制约模式是在人民代表大会制度下的权力分工与制约，强调人民代表大会的权力最高性，其他由其所生之权力对它负责和受它监督。不过由于现实中人民代表大会职能未能充分行使，而作为监督者的“人民”这一概念又失之宽泛，在具体的运作中很难发挥权力监督者的角色。除此之外，我国也存在“以法律制约权力”和“以责任制约权力”的模式，主要属于主流模式下所运用的具体方式和途径。在我国权力制约理论与实践进展缓慢之际，“官邸制”这种将自身交由社会来监督的权力制约路径对当下我国公民意识的成长和社会组织力量的培育具有非常重要的意义。

我国古代以帝王为最高统治者的帝制社会，统治者与被统治者之间是一种服从与被服从的关系，两者完全不在一个天平上，所谓“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。这种压迫与被压迫的社会从来就没有两者之间所谓协商与谈判之说，要么服从，要么反抗。所以，在古代，我国社会几乎处于一种人治的状态之下，现代公民意识几乎没有生存的土壤。而社会上所形成的一些具有势力的民间组织或者集团在权力充斥的社会，要么依附于权贵，要么被权贵所压制。基于以上种种原因，我国像西方那样势力强大的市民社会一直没有形成。中国近现代著名思想家、社会活动家梁漱溟先生曾说，“宪政是建筑在国内阶级间那种抗衡形势之上”，构成“谁亦不敢欺负谁”的制衡格局。“官邸制”的实行虽说不能直接形成强而有力的社会组织阶层，但有助于让公众参与到政府改革和权力监督中来。它以一种敞开门欢迎社会进来参观的方式为外界了解和熟悉权力运行状况提供便利，这种权力的谦卑正是回归了权力的本源，使国家与社会处在一个健康有序的交流当中。就“官邸制”而言，它有利于凝聚社会意见，培养普通民众参政议政的意识和积极性，并以此来“对抗”国家权力的运行，能够使自己与国家对上话和真正影响国家的运转。

综上所述，“官邸制”能够汇聚社会的闲散力量从而形成团体或者组织的力量，在提高社会个体的现代公民意识的同时，也能够培育强而有力的社会团体，让其有渠道、有能力参与和影响国家的治理。尽管目前这种意义还十分渺小，有待漫长的实现过程，但通过这种方式实现其意义的做法是值得肯认的，需要我们去不断努力探索和发扬。

三、结语

在我国不断深化行政体制改革之际，政府的自我改革是其中一项非常重要的内容，“官邸制”的探索实施，有可能成为政府自我改革的导火索，引发整个行政体制的改变。与其说“官邸制”是改革的目标，不如说它是实现目标的一条通道。“官邸制”实施的好与坏，可能将影响今后一系列改革的效果。实施“官邸制”，首先要看到这一制度带给我国“权力制约理论”上的补充与创新，看到其在实践中培育民众现代公民思维和增强社会力量的积极作用。同时，也应该审慎和清醒地认识到该制度在制约官员“以权谋房”中所发挥作用的大小，从而将建立和实施这一制度的重点放在促进权力透明和官员财产公示的导向性上。这种观念既是正确认识“官邸制”，发挥“官邸制”本身应有作用的切实可行的思路，同时也是尽可能地挖掘和扩大“官邸制”所能带来的其他重要价值的合理期待。只有这样，才不会让“官邸制”在实践中背负自己难以承担的重任，也才可以更充分地实现“官邸制”的其他价值。

（作者单位：苏州大学王健法学院）endprint