调节收入分配，政府能做什么

李实

对于收入分配改革问题，社会一直很关注。不少人对政府寄予厚望，希望政府能出台相关举措，以迅速提高自己的工资；如果抱有这种期待，那难免要失望，因为政府既无能力也不应该这样做。但政府确实对解决这个问题负有很大的责任，那么，政府该做什么、又可以做什么呢？

我国收入分配不公问题仍很严重

在过去30年中，中国收入差距的不断扩大和收入分配不公问题引起了社会公众的普遍不满。从收入差距的变化上看：从城乡内部到城乡之间，从地区内部到地区之间，从行业内部到行业之间，从企业内部到企业之间，从同一人群内部到不同人群之间都出现了不同程度的扩大。

对于全国的收入差距及其变化，根据世界银行的估计，20世纪80年代初期，全国收入分配的基尼系数大约为0.31；而根据国家统计局发布的数据，我们可以看到全国收入差距的基尼系数在2008年达到最高值为0.491， 以后几年出现了轻微下降的势头。但是我们应该认识到，虽然近几年我国收入差距扩大的势头得到了某种程度的抑制，但是现有的收入差距水平仍是偏高的。

首先，行业之间收入差距持续扩大，垄断行业高收入问题仍很严重。例如，金融行业的职工平均工资与城镇平均工资相比，在2003年高出49%，在2009年高出87%；金融行业的职工平均工资与制造业相比，在2003年高出64%，在2009年高出125%。垄断行业工资的过快增长，虽然反映了这些部门员工人力资本的提高，但更多地反映了这些部门垄断利润的快速增加和利润向工资的转移过程。一些相关的研究表明，垄断行业与竞争行业收入差距中的2/3来自于垄断本身。

其次，社会保障制度的分割造成不同人群之间收入差距的扩大。这方面一个最明显的例子就是不同花样的退休金制度带来了老年人退休收入的巨大差异。在城镇中退休保障制度可谓是“百花齐放，花香不一”，公务员退休保障制度是最“香”的一种，然后是事业单位人员的退休保障、企业单位退休制度，最差的是无就业人员的养老保障制度。

最后，腐败收入带来的收入差距和社会不公问题，随着近期中央反腐力度加强，虽有所缓解，但仍不可小视。

社会上对收入差距扩大原因有不同认识，一些人将其简单归结为市场化改革所造成。这种认识往往基于这样一个简单的逻辑：在计划经济时代收入差距是较小的，而现在过高的收入差距是在市场化改革以后才出现的。这种认识没有认识到收入分配问题背后的主要原因所在。

我们应该看到，在市场机制之外，还存在着政府控制、管制和干预，还有大量的制度、规章和政策，而且这些制度性因素和政府的行为，无时不在地影响着居民收入分配和再分配的过程和结果。如城乡之间收入差距扩大，区域之间收入差距扩大，垄断部门与竞争部门之间收入差距扩大，政府官员与普通职工之间收入差距扩大都是与政府的政策和制度安排分不开的。具体来说，这些政策有城乡之间长期的分割制度与政策，税收对收入再分配的累退性，对垄断部门利益的保护，制度设计缺陷带来的官员腐败等。更重要的是，我们虽然进行了市场化改革，但是我们的许多改革目标并没有实现，我国经济运行机制离完善的市场体系的要求还相差甚远。

正是基于这种考虑，我们认为当前存在的收入分配问题在很大程度上既来自于初次分配中市场机制没有发挥应有的作用，也来自于再分配过程中政府没有尽到应有的责任。因此，在收入分配制度改革中，政府应该在初次分配领域和再分配过程中同时发力，发挥更加积极的作用。

政府责无旁贷，该做的事情还很多

在初次分配领域，政府需要承担必要的责任。首先，在推进市场化改革进程中，进一步完善市场体系，离不开政府的作用。我国的商品市场体系基本建立起来并且发挥积极作用，但是生产要素市场仍是不完善的，存在着较为严重的行业垄断、市场扭曲和分割，以及过多的政府干预。这不仅导致了生产要素配置上的低效率，而且会带来严重的收入分配不公。对于资本市场来说，在一些高盈利行业和领域仍然存在着国有资本的垄断和对民营资本的排斥与阻碍，从而导致了垄断行业人员和高管人员收入高出市场工资水平及其行业间收入差距过大的问题。

我国的劳动力市场也是不完善的，存在着城乡劳动力市场分割、就业中的身份性别歧视、“拼爹”现象，工资支付中的“同工不同酬”问题仍是处处可见，这无疑带来了就业者之间不合理的收入差距。我们的土地市场问题更多，在一定程度上说我们还没有真正的土地市场，而土地市场的形成是与农民利益密切相关的。建立有效的土地市场涉及土地制度改革、产权保护、土地交易市场完善等一系列问题，这些问题只能由政府推动解决。

其次，在初次分配领域建立合理的收入分配秩序同样离不开政府的作用。一些发达国家的经验表明，工资收入的正常增长是与工资谈判机制分不开的。国内学者近几年也在积极呼吁建立工资谈判（协商）机制，但是进展不大，其中一个重要原因是我国缺少工资谈判（协商）机制所需要的制度环境，特别是工会制度的缺陷。工资谈判（协商）机制能够保障工资合理增长的前提是，参与谈判的工人代表能够真正代表工人的利益，我们现有的工会制度还做不到这一点。而改革工会制度，只能是政府的责任。

最后，对于一些不利于收入分配公平的制度和政策也需要政府加以改革和调整。当前人们期待的户籍制度改革和养老制度改革是很好的例子。

相比来说，政府在再分配领域可以做的事情更多。有学者做了再分配前和再分配后的收入差距的国际比较，一些发达国家在再分配前后，基尼系数能下降20个百分点，而我国下降不到5个百分点。这个幅度应该说是非常小的，说明我们的收入再分配政策的作用有限。

这样来看，政府在再分配领域是可以大有作为的。第一，提高税收对收入分配的调节力度。现在我国税收对收入分配的调节力度非常有限，主要原因有两点，一是税收结构的不合理，其中主要的表现为直接税比重过低而间接税比重过高，而前者有助于缩小收入差距，后者却有助于扩大收入差距；二是个人所得税只是一种工薪税，实际上是对工薪阶层的征税，对那些具有其他收入来源的人群收入起不到有效的调节作用。因此，需要对税收结构加以调整，增加一些有助于调节收入分配的税种，同时减少间接税的比重。调节收入分配的税收有许多种， 其中房产税和遗产税值得考虑。

第二，增加对低收入和贫困人口的转移支付力度。虽然我们已经建立了一个覆盖城乡的庞大的最低生活保障制度，每年从中获益的人口超过了7000万，但是其保障水平还是偏低的。特别在农村地区，保障标准定得很低，使得低保制度不能起到很好的作用。因此，须不断提高低保标准并实现“应保尽保”。此外，我国转移支付的种类偏少。在转移支付方面，政府可以不断增加针对特殊人群和弱势人群的福利项目，以缩小他们与其他社会成员的收入差距。

第三，完善社会保障制度，缩小保障水平的差距。迄今为止，我国已初步建立了覆盖全社会的养老保障制度和医疗保障制度。然而这两种保障制度都有一个共同的问题，即不同人群享有不同制度，制度之间有着明显的保障水平的差异。从长期来看，一种保障制度，分为不同类别和等级，而类别之间存在较大待遇差别，显然是不可持续的，对这个问题的解决只能是政府的责任。

第四，努力落实公共服务均等化的目标。虽然这个目标已得到了全社会的认可，但是现实情况还相差甚远。过去的经验表明，在公共服务提供方面，仅靠市场机制是不够的，政府的作用应该更大。

第五，加大扶贫力度，让穷人看到希望。改革开放以来，我国在扶贫方面取得了举世瞩目的成就，但仍有数量不少的贫困人口。他们长期陷于贫困陷阱而不能自拔，帮助这些贫困人口的脱贫也是政府的职责。

（作者系北京师范大学收入分配研究院执行院长）