“11号文件”：让科技创新核心要素活起来

陶卫华

项目打包和“拉郎配”、重复申请骗取科研经费、光跑项目不搞科研等现象，已经不是科技界的新鲜话题。这些困扰科技界多年的老问题，在新近出台的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》国发[2014]11号文件（下称“11号文件”）中被直接提出并指出了解决之道。

“11号文件”回应了科技体制改革中的诸多难点热点，明确了“加快建立适应科技创新规律、统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、监管有力的科研项目和资金管理机制”，并提出多项改革举措。

党的十八大提出了创新驱动发展战略，把科技创新摆在国家发展全局的核心位置。实现创新驱动发展战略，核心是发挥好科技作为第一生产力的作用，来解决好科技和经济发展深度融合的问题，在技术创新领域中要释放出市场的决定性力量，深化体制改革要形成市场导向的新格局、打通科技创新与经济发展的通道，让科技创新成果更好、更快的创造出经济和社会的价值。11号文件的出台呼应了这一历史需求。

抓住科技体制改革的突破口

科技部部长万钢多次提出，项目和资金管理改革是推动科技体制改革的切入点和突破口，事关我国科技事业发展的全局。

近年来，我国科技投入持续大幅度增长，中央财政科学技术支出也保持高速增长，从2006年的774亿元，增加到2013年的2460亿元，年均增长率约18%。

不过，在科技投入的总量和强度都大幅提高的情况下，科技管理方式与快速增长的科研资金不适应，资源配置效率不高，成为阻碍科技创新驱动战略的主要问题，尤其是科研项目和资金管理方面体制落后，社会各界特别是科技界对财政科研项目和资金的合理配置以及经费使用的安全性、有效性日益关注。

万钢认为，唯有通过深化改革，创新体制机制，才能解决这些突出问题。

万钢曾在接受媒体采访时指出，当前科技体制改革过程中有四个方面的深层次问题，一是要处理好市场和政府作用的关系。2013年全社会研发支出占GDP比重超过2%，达1.18万多亿，但是其中76%是企业投入，企业作为技术创新主体已经成为科技投入的主体，此时政府应该发挥什么作用？他认为应该更多地发挥在体制机制创新、共性技术研究、基础研究、战略性新兴产业以及农业、环保等公益性领域研究的作用，从而带动企业的原始创新能力。

二是如何促进科技成果转化，发挥高校和科研院所的作用，提高科技人员积极性。他认为科技成果转化分三个类型：一是知识类型，通过发表论文进行知识传播；二是公益性的技术，如农业技术等，通过进村入户进行推广转化；三是产业化和市场化的应用技术成果，通过产学研合作，推动科技与经济结合。2013年我国技术市场交易额达到7460亿，但其中80%的成果供方是企业，高校院所没有成为技术转移和交易的主角，其中最关键的问题就是高校和院所的科技成果作为国有资产来管理，处置权和收益权不在高校和科研院所手中。

三是建立和完善公开透明的项目资金管理机制，让所有项目资金在阳光下“晒一晒”，提高使用效率。目前中央财政用于民口的科技投入分散在30多个部门，不仅使财政资金分散，还造成科技人员重复申报项目。他指出，科技部将会同财政部等有关部门，通过加强科技统筹协调、公正透明分类指导、简政放权、建立监管和信用体系完善项目资金管理机制。科技人员提高收入不能从科研项目资金中分钱，而是要通过优化收入分配机制、转化科技成果获得收益。对项目资金使用不合规、不合法的单位要严格处置，实行零容忍，认真对待科研诚信问题。

四是认真研究科技进步对生产关系和经济领域改革的推动，破除体制性障碍。比如电子商务、网购等互联网经济新业态，推动了商业形态的变革和支付形式变化，这就需要各级政府快速适应这种互联网技术带来的变化，研究并提出新的规章制度，打击造假并保护知识产权。他指出，我国目前已进入创新驱动发展的新时期，新技术、新产品层出不穷，生产力的提高对生产关系的变革产生强大的推动作用。在此期间，有些工作在推进中会遇到一些难度，这不仅仅是技术问题，也不完全是成本问题，而是存在制度性的政策障碍，这些深层次问题需要认真研究并加以解决。

加快改革科研经费的分配体制

在这一背景下，2014年3月国务院印发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，对改进加强中央财政民口科研项目和资金管理做出全面部署。

有评论认为，“11号文”明确指出“推进科技项目管理改革”，“完善科技经费管理制度”，是未来一个时期指导科研项目和资金管理改革的纲领性文件。

“11号文件”提出：建立健全信息公开、科技报告等基础性制度；将科研项目和资金管理的相关信息尽可能公开，接受社会监督，让资金在阳光下运行；完善科研人员收入分配政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制；鼓励科研院所、高校和企业创新人才双向交流，完善兼职兼薪管理政策和促进科研人员成果转化的收益分配政策，落实激励科技创新的税收政策，让创造性智力活动得到应有的回报，让科技创新的核心要素真正活起来。

一直在科研管理部门做项目管理、经费管理的清华大学科研院科研项目部常务副主任朱付元关注到，“11号文件”中既讲到规范性，也讲到自主放权的问题。他认为，权利和责任是一体的，如果将二者分离，这样的放权显然是不可持续的。“光放了权，若大家都不负责任，这个事情最后也会弄不好。只有上下各个部门、环节都管好了，项目才能高质量地完成，经费才能使用好。”

“下一步，要努力推动项目承担单位建立起更完善的内部治理和内部控制制度，而且内部控制制度至少在单位层面应该是公开的。原则上如果项目本身不涉密，只要花的是纳税人的钱，就应该公开。”朱付元说。

在他看来，公开透明的监管机制是让简政放权发挥作用的重要保障。“过程管理中发生在经费支出、采购等方面的违规违法问题，一个重要原因就是因为它有很多不透明的地方，很多管理事务没有形成闭环管理，只管一头，就容易出问题。从管理规范性上来讲，还需继续加强内部管理的透明度和流程的规范化，项目管理过程中很多看似很小的事情，若在流程上没安排好，给项目承担单位和科研人员造成的影响可能并不小，反过来也会影响对管理部门的评价。”