建立依法治国的制度保障

张千帆

十八届四中全会开风气之先，首次以“全面推进依法治国”为主题，自然引起了普遍关注与期待。自1999年修宪以来，“依法治国”、“法治国家”等现代治国理念早已成为现行宪法的重要原则。之所以15年之后再次将法治作为重中之重，是因为我们今日离此目标依然有距离。虽然立法进展巨大，中国法律体系基本形成，但是有法不依、执法不严现象仍然普遍。如何推进依法治国，仍是摆在中国面前的严肃课题。

究其根本，依法治国是有制度条件的。如果这些前提条件得不到满足，推动法治必然事倍功半，甚至徒劳无功。要全面推进依法治国，有必要从实现司法公正、规范党政权力、完善民主选举、强化权利保障、健全宪法实施机制等方面入手。

首先，司法改革必须为法治进步开道。这个话题几乎已是定论，无须赘述。没有公正独立、高效廉洁的法院，依法治国显然只能是遥不可及的梦想。最近，最高人民法院宣布了司法改革的“四五纲要”，明确了司法职业化的改革目标。上海等六个试点地方也已制定了具体改革方案，并开始试行。

总的来说，这些方案有效回应了过去饱受诟病的“司法综合征”，即法官职业素质参差不齐、法院缺乏独立性、审判极易受到政治与行政干预、司法地方保护主义严重、司法腐败严重、律师辩护权常常受到阻碍。针对这些问题，新一轮改革设计了司法人员分类管理、弱化法院内外的行政管理、强化司法垂直管理、全面公开判决书等举措。如果这些改革措施落实到位，那么“司法综合征”将逐一化解，中国法治将向前迈进一大步。

其次，实现法治的当务之急是规范公权力。司法权威未能确立的另一面，是过于强大而难以受到约束的党政权力。长期实行的地方“一把手”负责制加剧了权力集中。薄熙来、周永康之流之所以能够在不同职位上为所欲为，正是因为其作为“一把手”的权力得不到有效制约。这样的体制很容易造成领导脱离群众、少数人说了算的局面，并为公权滥用敞开大门。要从根本上改革高度集中的决策权力格局，有必要建立各级集体领导机制，形成适当的权力制衡制度。这就要加强民主政治建设，逐级落实民主选举。近年来，中国基层社会群体性事件多发，损害了基层稳定与执政根基，根源在于各级人大未能按宪法的规定有效发挥作用。目前，绝大多数社会问题都产生于基层。规范基层人大选举能够从源头上解决基层社会问题，极大地巩固执政基础和维护政府威信。在规范人大选举基础上，强化各级人大职能并推动人大代表专职化，从各级人大常委会开始，逐年增加专职委员的比例。人大代表的履职方式应由代表自己决定，合法的履职活动不应受干预。当然，推进民主与法治不能遗漏基层群众自治组织。村委会和业主委员会选举是中国基层民主的最新尝试，同样需要制度保障。

从媒体披露的周永康发迹史不难看出，中国式腐败的源头主要有三个：公有土地、国有企业以及国家对经济领域的介入与管制。要真正实现依法治国，国家必须保障民营企业的法律平等地位，放松对民营资本的管制，让市场最大程度地发挥作用。同时，改革土地管理制度，落实2004年宪法修正案规定的“公正补偿”原则，放松农地用途管制，将土地使用权还给农民，并将城市化和征地脱钩。为此，有必要杜绝“土地财政”，合理分配中央与地方财税，实现事权和财权相统一，并从根本上扭转“GDP至上”的发展思路，让地方政府专心投入治安、教育、民生、环保等地方公益事业，而不是借“发展”的名义侵吞人民的利益并为腐败创造机会。

最后，依法治国首先是依宪治国。只要认真对待宪法，司法公正、限制公权、规范选举、保障权利本来会自然得到落实。然而，由于宪法实施机制不完善等原因，现行宪法未能发挥宪法序言所期许的“最高的法律效力”。要改变这种状况，必须完善宪法实施机制，让宪法规定真正落到实处，对保障公民权利、监督国家权力发挥有效作用。现行宪法第61条规定，全国人大常委会负责“解释宪法，监督宪法的实施”。但是1982年宪法颁布长达三十年来，人大常委会却从未行使第61条赋予的这项权力，而在此期间却出现大量宪法性问题，足以表明改革现行宪法实施机制的必要性。

综上，只要能实质性地推进司法公正、规范党政权力、完善民主选举、强化权利保障、健全宪法实施机制，依法治国即是一件水到渠成的事情。（作者为北京大学宪法学教授）endprint