杭州既有多层住宅增设电梯管理制度研究

杨静 邵一鸣 王丽华

【摘要】该文通过对广州、厦门等其他城市既有住宅加装电梯的分析，就多层住宅增设电梯的相关政策、经验和杭州目前增设电梯的相关热点问题进行分析，并对如何解决此类问题提出政策建议。

【关键词】杭州；既有多层住宅；增设电梯

随着经济发展和社会进步，人们对居住条件提出了更高的要求。既有多层住宅加装电梯，对完善住宅功能、优化住房结构、缓解供需矛盾，提高生活质量、解决住户特别是年老体弱住户上下楼的不便，有着积极的社会意义，也是国际上流行的一种多层住宅改善办法。近几年，我国部分城市陆续开展了多层住宅加装电梯的相关工作，我市部分多层住宅住户也非常关注，多次呼吁市政府和相关部门帮助解决。近年来，在市委市政府的关心下，多层住宅加装电梯的调研、政策起草、试点等工作陆续开展。该项工作的启动，从城市管理者角度来看，尚有很多问题需要解决。本研究就相关城市多层住宅增设电梯的相关政策、经验和杭州目前增设电梯的相关热点问题进行分析，并对如何解决此类问题提出解决建议，供有关部门今后在多层住宅增设电梯提供参考。

1.国内相关城市既有多层住宅加装电梯基本概况

目前，北京、上海、广州、厦门、佛山、温州等地均有既有多层住宅加装电梯的相关试点工作及成功案例。以广州和厦门为例，广州市自2007年起着手开展既有多层住宅加装电梯工作，并成立了专门领导小组，2012年由广州市法制办起草并由市政府颁布《广州市既有住宅增设电梯试行办法》，市国土资源与房屋管理局牵头组织试点工作，市规划局负责规划审批及制订规划管理办法。目前主要实行“民间自发组织，政府引导支持”的模式，通过政策保障，鼓励和引导民间自主实施增设电梯工程。

广州在实施电梯过程中，主要有三方面的有利因素。一是广州位于地处低纬度，日照条件好，多层住宅增设电梯基本不受日照间距要求。二是是不少条件较好的企事业单位也愿意承担全额资金，为所属职工的多层住宅增设电梯。三是在省政府的指导支持下，广州已形成一整套较为完善的住宅楼加装电梯的管理机制，下发了《广东省既有住宅增设电梯指导意见》（粤建设函〔2008〕481号），对指导省市既有住宅加装电梯工作发挥了积极作用。

厦门市2009年9月出台《厦门市建设与管理局关于在老旧住宅加装电梯的若干指导意见》，明确了该项工作的建设主体、资金来源、审批要求等等，但目前仅由市机关事务管理局为机关老干部宿舍加装了几台电梯，社会层面因《指导意见》规定加装电梯需梯号房屋业主100%统一意见，并无成功案例。

2.杭州市既有多层住宅增设电梯概况

2.1 进展情况

近年来，杭州市政府多次组织相关部门对多层住宅增设电梯开展调查研究和论证工作，并组织市法制办、市建委、规划、房管等相关部门赴广州、厦门等地专题调研，形成了《杭州市既有多层住宅增设电梯暂行办法（草案）》，为市区老小区增设电梯工程的实施奠定了一定的政策基础。

目前杭州市已有部分试点项目，如市机关事务管理局参照改、扩建审批流程组织对仁寿山17、18幢开展了老小区增设电梯的试点工作，仓基新村10幢、宝石二路7号等住宅在楼梯上加装了“接力式楼道电梯”，均已投入使用。

2.2 既有多层住宅增设电梯选型分类

经调查，对目前市场上存在的适合各种特殊家庭（如以老人为主家庭、有婴儿的家庭、有行动不便者家庭等）的电梯主要有接力式楼道电梯、外挂式升降电梯、座椅式楼道助行机、轮椅平台式楼道助行机等。其中座椅式楼道助行机、轮椅平台式楼道助行机、液压式升降电梯等因各种原因不适宜加装在多层住宅，如座椅式楼道助行机和轮椅平台式楼道助行机运行时占用楼道空间大，阻碍楼道正常通行功能；液压式升降电梯垂直提升能力较差，不适宜6-7層住宅使用。经对杭州进行调研分析来看，比较适合杭州增设电梯的类型有接力式楼道电梯和外挂式升降电梯。且两类电梯已在杭州部分居民楼里已试点加装。现就接力式楼道电梯和外挂式升降电梯的优缺点进行对比分析：

2.2.1 类型一：接力式楼道电梯

接力式楼道电梯是近年来为解决多层住宅增设电梯新出现的一类电梯，被称为“世界上第三类型”电梯，这类电梯安装在楼道靠墙的侧边，通过智能控制，帮助人们上下楼梯。该类电梯的优点是电梯安装后不改变房屋原有结构，不影响住户的通风、采光，安装方式灵活，安装速度快。而且加装费用低，用电省。该类电梯最大的优势是审批手续简单，目前仅需将相关材料提交房屋所在社区备案即可。但该类电梯也有一些缺点，如使用空间较小，载重量有限，适用人群面窄。同时，该类电梯属于新生事物，目前尚无明确监管部门，设备安全性和后续维保等方面具有不确定因素。经初步测算，目前安装此类电梯，若为单跑楼梯，约3万元/层，按普通7层住宅测算，约18万元/幢；双跑楼梯，约4万元/层，按普通7层住宅测算，约24万元/幢。

2.2.2 类型二：外挂式升降电梯（箱式电梯）

目前可以安装在多层住宅的外挂式升降电梯有乘客电梯和观光电梯，该类电梯的优点是使用空间大，适用人群广。而且目前此类电梯技术成熟，有较多的电梯设备供应商选择，有专业部门管理。但在多层住宅外安装此类电梯也有一些难题，主要集中在安装电梯对房屋自身结构、周边环境要求高；审批繁琐；安装费用大，资金筹措难；底层住户难以统一意见等。

经初步测算，目前安装外挂式升降电梯，按普通6-7层住宅测算，约40万元/台，包括电梯设备（含安装）约20万元/台，钢结构井道约6万元/台，基础约5万元/台，外立面等装饰约3万元/台，设计费、监理费、电梯维保年检费等其他费用约6万元/台。

3.多层住宅增设电梯的难点

目前，从住宅设计规范上来看，我国规范规定住宅新建六层起应设电梯。在加装电梯技术方面，大部分业内专家认为既有住宅中增设电梯技术难度不大，可利用现有多层住宅已有楼道结构加装电梯，无需独立井道；在已有楼道结构加装电梯，宜采用无机房电梯。旧住宅加装电梯技术上可行，但社会问题较多，进展缓慢。归纳起来目前的热点问题主要有以下几点：

3.1 加装电梯是否需本单元居民的一致同意

目前，对既有住宅增设电梯是“改建”还是“新建”的定性决定了审批的标准与要求，牵涉到广大业主的利益，是决定能否实施的关键性因素。以两个城市为例，代表了目前加装电梯的两种模式。

一是以2/3住户同意，即可加装电梯的城市，如广州市。广州市定性为“住宅改建”，因此适用《物权法》第76条规定“改建、重建建筑及其附属设施……应当经专有部分占建筑总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”，同时规定如果加建电梯后对房间的正常采光有较大影响的，需取得受影响的业主的同意意见。

二是以全体业主同意才可加装电梯的城市，如厦门市。厦门市定性为“新建”范畴，规定“申请加装电梯应当经本梯号房屋的业主一致书面同意，单位产权的还需单位法人书面同意”。

两市的规定各有利弊，广州市准入条件较低，利于推进工作，但因为损害了少数人的利益，事后纠纷较多，甚至出现了多起少数业主诉讼政府的案例。厦门市准入条件苛刻，实施起来矛盾少，但因业主意见难以统一，社会层面尚无一例成功申请。

3.2 加装电梯审批流程复杂，报装报建时间长难度大

目前，多层住宅加装电梯要经历城建申报、电梯选购、工程实施的复杂过程，涉及城市规划、消防、建筑设计、房建施工、电梯制造与安装、电梯检测等部门和单位，如果加建井道需要作管线迁移的，还要与供电、供水部门联系。这一切手续都需要业主自己去摸索和奔波，是一般人难以应付的，这也成为多层住宅加装电梯工作当前的主要障碍之一。因申报、审批涉及政府各部门的协助配合，审批程序多，时间长，经常“卡”在某一点上。

3.3 加装电梯所需资金来源渠道及费用分摊的问题

一是资金来源问题。目前，广州、厦门加装电梯所需要的资金原则上由单位、房屋所有权人自筹，也可以使用单位住房维修基金，房屋所有权人名下的住房公积金、住房补贴或专项维修资金。

二是电梯使用人电梯使用费用如何分摊的问题。从实际情况来看，加装电梯的运行模式和加装楼道内住户利益的博弈问题，由于加装方自身意见的不统一和费用分摊的不确定，致使电梯加装的成功率维持在一个较低的水平。一般采用的方法为：高层多给，低层少给。但什么比例能被大家接受也是个问题。

4.多层住宅增设电梯下阶段工作建议

从目前群众的需求来看，要求加装电梯的多为住在旧住宅楼的高层住户，且呼声很大，但难度仍不小，因为这是一个涉及政府、产权单位、居民、物业和电梯公司等多方面的复杂问题。从客观的条件来看，需要考虑加装电梯后能否满足规划间距、道路后退、消防等技术指标，同时技术方面需要相关单位创造合格的安装条件，留出合适的井道位置，通过对光纤、电缆等设备的移动以及对排水管、煤气管道、化粪池、泵房等的改造处理等达到满足先行的各项指标要求。综合广州、厦门等城市的先进经验，结合我市调查问卷的结果和杭州实际，提出以下建议：

4.1 建议市政府尽快出台增设电梯相关政策，兼顾不同人的利益诉求

《杭州市既有多层住宅增设电梯暂行办法》（草案）于2010年起草，目前，社会趋势和群众要求已发生了部分转变，继续按照原有《办法》草案实行已经难以满足现在的梯改要求，课题组对目前我市多层住宅增设电梯的主要问题和难点进行分析，目前《办法》需对增设电梯的申请主体和资金筹措等方面需进一步明确。

一是建议增设电梯需征得本单元业主全体同意。从广州、厦门的情况来看，两地加装电梯的主导思想是通过政府给政策来引导居民加装电梯。对于是否实施，由业主自己来定，费用也由业主自行承担。从具体的操作来看，广州推行2/3业主同意就审批的规定，虽加快了既有住宅增设电梯的工作进度，但同时也引发了诸多矛盾与纠纷。课题组认为，既有住宅增设电梯将给大多数业主的生活带来便利，但在推进该项工作中也不能不兼顾少部分人的利益，特别是受到该项工程不利影响的人。此外，在实践操作中，如果部分业主强烈反对，施工工程不可能正常开展，增设电梯仍将无法实施。如由政府强制推广，在实际操作中仍然有较大的困难，政府也将承担巨大的压力。同时，根据问卷调查，64%的受访者认为，既有多层住宅增设电梯的，需征得本单元业主同意。为更加稳妥的推进该项工作，建议学习厦门的做法，规定以梯号为单位，应经本梯号房屋业主一致书面同意，对毗邻住宅的通风、采光等使用功能可能造成影响的还须征求相关权益人意见。

二是建议开拓梯改资金来源渠道，动员社会力量和市场手段进行资金筹措。建设资金措施是推行加装电梯的重要工作之一。从广州、厦门的情况来看，加装电梯所需资金原则上由业主承担。根据《广州市既有住宅增设电梯试行办法》，对于既有住宅增设电梯工程，广州市的政府财政原则上不安排资金支持。根据对市民加装电梯资金筹措的问卷调查，45%的调查者认为增设电梯所需费用需业主自行承担，36%的调查者认为应以政府补助为主，业主适当承担。对于财政资金能否对新增设电梯予以资金补助，我们认为在当前形势下，政府的角色定位应该在引导居民依法对既有多层住宅增设电梯，具体是否实施由业主自行决定，费用也由业主自己出资，政府在财力允许的情况下给予适当补助。政府应当鼓励电梯厂商、社会资金引入增设电梯工作中来，使资金来源渠道更为广阔。如，可以在电梯楼道内广告招商，广告费用用于弥补加装电梯费用等。

4.2 建议在不突破法律法规的前提下尽可能简化审批程序

规范加装电梯的审批流程，加快审批速度，确保加装电梯的及既有建筑的安全，是政府管理部门的主要着力点。广州、厦门两地对于住宅增设电梯审批都适当简化了办事程序，但仍然需经规划部门核发《建设工程规划许可证》、建委核发《建设工程施工许可证》才可组织施工。为了尽可能方便群众，建议由一个部门牵头，成立专门机构负责督促规划、建设、房管、土地、消防、质量监督等审批、备案管理部门协同做好加装电梯的有关工作。并由各审批部门针对加装电梯的具体工作，制订老旧住宅增设电梯工程相应办事指南，让群众了解申报要求和审批程序。

4.3 建议多途径、多渠道解决多层住宅住户上下楼不便的问题

我市的老旧住宅以2000年以前建造的居多，对这些住宅进行改扩建时，日照间距往往是难以满足现行的规划管理条例的相关要求的，实施梯改工程，很可能对居住区内部分住宅的日照采光产生影响。因此，在研究实施既有多层住宅加装电梯工程的同时，建议拓宽视野，广泛调研，多渠道、多途径解决既有多层住宅住户上下楼不便的问题，应不断发展、丰富和完善居家养老服务的模式，发展新型的电梯类型，提高加装电梯的技术手段等。如目前部分城市安装使用的一种“积木式”电梯，电梯框架主体部分与设备装置均在制造厂进行模块式整合加工成型，现场安装时间短，占地面积小，不需另挖井道，对房屋基础设施没有影响。还有杭州正在试点推行的“接力式电梯”，因安装便捷、不需改变房屋结构，省却了审批环节，是外挂式电梯的有益补充。

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基金项目：该项研究列入2013年度杭州市建设科研项目计划杭建科发【2013】340号（编号：2013082）。