PPP模式在云南省养老机构建设中的应用探索

王晖

【摘 要】面对云南省人口老龄化的严峻形势，老年人对养老机构的需求越来越大，然而云南省的养老机构建设却远远滞后于需求，仅靠政府的投入难以解决养老机构的供给问题，吸引民间资本的进入就成为了一条有效的解决途径。PPP是一种很好的政府与私营机构的合作模式，本文在论证养老机构引入PPP模式的必要性和可行性的基础上，剖析了云南省养老机构引入PPP模式需要解决的关键问题。

【关键词】养老机构；PPP模式；云南省

“十二五”时期将是全省人口老龄化加速发展期。高龄人口激增、家庭空巢化加剧、失能老年人大幅增加、社会供养系数上升、社会养老负担加重等情况使得老龄事业发展任重道远。云南省老龄事业发展“十二五”规划中提到了要加强养老服务业管理体制和运营机制改革创新，探索和推行公办民营、民办公助养老服务机构建设模式，推行社会化参与、市场化运作、专业化服务、规范化管理的养老方式，使有限的财力发挥最大效益。在此背景下，本文研究将PPP融资模式引入云南省养老机构建设的相关问题，对于推进云南省社会养老服务体系建设具有重要意义。

1 PPP模式内涵

PPP 模式是本世纪初国内外兴起的主要用于公共基础设施和公用事业项目建设的一种融资方式。PPP是Public—Private Partnerships英文缩写，又可称为“公私合作”融资模式，就是公共部门与私人资本（民营企业）以合作伙伴身份共同投资、建设并运营管理公共基础设施及公用事业项目，在合作中参与各方实现自身经济利益及社会公众利益“多赢”的目标。PPP 模式是一种公用事业建设的新途径，它不仅能够解决在公用事业项目中出现的资金不足问题，并在引入私人企业参与公用事业项目建设的同时不会产生公共产权问题。云南省可以通过PPP融资模式吸引国内外民营资本进入养老事业。

2 云南省老龄化加速与养老机构不足的矛盾

按照人口老龄化划分的国际标准，当60岁及以上人口占社会人口总数的10%，以及65岁及以上人口占总人口的7%，就标志着该社会进入老龄化。根据云南省的普查数据显示，云南省60岁及以上人口占总人口的11.07%，其中65岁及以上的人口为350.6万人，占总人口的7.63%，两者皆超过了划定的国际标准。云南属典型的“未富先老”省份，老龄化程度处于西部省区市的中等水平。到2015年，预计全省60岁以上老龄人口将达600万人。老龄化正以加速度的形式到来，高龄老人、空巢老人、失能老人日益增多。统计显示，截至2011年底，云南省有养老机构770个，养老床位52486张。其中，农村敬老院662个，床位36534张；城市国办养老机构52个，民办养老机构56个，床位15952张。很显然，养老机构及服务无法满足实际老年人飞速增长的养老需求。

3 云南省养老机构引入PPP模式的必要性和可行性

3.1 云南省养老机构引入PPP模式的必要性

3.1.1 为社会效益突出、经济效益不足的养老机构建设项目建设提供融资

养老事业项目具有明显的公益性，社会效益要高于经济效益。以国家财政为基础进行养老事业项目的建设是全国普遍采取的政策。但近年来，随着社会的发展和进步，对养老事业建设发展的需求不断增大。单靠政府财政己远不能满足巨大的投资需求，同时政府在公用事业建设中的高投入、低效率和资源的高消耗，也阻碍着其快速发展。PPP模式则是让合作各方组成战略联盟，能充分利用政府和私营机构各自的优势，把政府机构的社会责任、远景规划、协调能力与私营机构的资金支持、技术手段和管理效率结合到一起。因此，有必要在养老机构建设项目中引入市场竞争机制，拓宽融资渠道和发展多元化的投资主体，为社会效益突出、经济效益不足的养老机构建设项目提供融资。

3.1.2 PPP 模式可有效缓解政府财政支出压力，转移政府融资风险

在PPP模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，其任务就是以公用事业项目建设为基础，引入私人企业参与合作，借助于私人企业的资金来建设公用事业项目，私人企业需要筹集项目建设过程中所需资金。政府不是以直接投资者和借款人的身份介入项目，而是以项目提供扶持措施的方式来组织融资，既解决了项目建设资金的需求，又避免了政府直接举债。这样，项目进行过程中的融资风险就转移给了私人企业。同时，私人企业也带来了他们的先进的管理和技术，通常可以使项目的建设周期缩短、成本节约，从而以更低的成本、更短的时间内提供高质量、更有效的公用设施服务。

3.2 云南省養老机构引入PPP模式的可行性

3.2.1 政府对项目的扶持，降低了项目投资风险

近年来，省委、省政府高度重视我省社会养老服务体系建设，要求相关部门在政策扶持、资金投入等方面增强保障力度。

在“云南省老龄事业发展“十二五”规划”中指出：各地要充分发挥政府投入的主导作用，积极调整财政支出结构，进一步健全公共财政体制，按照需要与可能的原则，把老龄事业发展经费纳入同级财政预算，建立与经济发展水平同步增长的财政投入机制，并适当加大福利彩票公益金对老龄事业的投入比例；积极引导社会力量参与养老服务事业建设，逐步建立和完善以公共财政为主导、多元化的老龄事业经费投入机制。”可见，各级政府对老龄事业的政策支持力度和资金投入力度都将空前加大。

通过政府对项目的扶持，可以提高PPP项目的经济强度、降低项目风险、维护投资者和贷款方的利益，使项目融资成为可能。同时，通过“公私合作”实现与项目所在国家或地区政府的风险共担，为跨国公司控制在海外投资项目的风险。

3.2.2 民间资本充足

改革开放以来，我国民间资本投资迅速增长，民间资本在国民经济发展过程中的地位日益重要，成为我国国有资本、跨国资本以外的第三支力量。近几年来，民间资本投资额均已超过10万亿人民币，但这还只是民间资本总额的一小部分。许多民营企业家手里有钱不知道往哪里投。

浙江省通过4600多万元资助资金吸引16亿元社会资金投入，建设养老床位2.4万张。安徽省合肥市民办非企业单位“久久夕阳红”多年来持续投入，已在3个城市兴办7所老年公寓，提供养老床位2000多张。可见，全国各地都积极采取措施，鼓励民间资本、社会力量参与民政公共服务设施建设。

3.2.3 PPP 模式在国内外的成功案例提供了经验

PPP模式是国际上比较通行的建设公用事业项目的方式之一，尤其是在美国等国家已经发展的较为成熟。20世纪80年代以来，各国都积极地尝试将PPP模式应用于本国的基础设施建设，所涵盖的项目包括公用高速公路、收费公路、污水处理工程、电信业务基础设施、电厂、监狱、轻轨系统、铁路和垃圾处理等。从全世界范围来看，PPP项目有很多成功的案例，比如英国南威尔士Bridgend的私营监狱和荷兰Delfland污水处理项目。我国对PPP模式的应用相对于西方发达国家较晚，但也有成功案例，比如北京“鸟巢”项目。通过总结这些成功案例的经验，有助于我们把握PPP融资项目的公私合作机理、内在关系和运行方式，对于云南省养老机构引入PPP融资模式具有非常重要的价值。

3 PPP模式在云南省养老机构建设中应用的关键问题

3.1 产权要清晰

PPP项目的产权是一系列财产权利的综合，它包括所有权、占有权、使用权、收益权和处置权。在PPP项目中，财产的这五项权利是可以互相分离的，所有权的权利主体是财产所有者，但是占有权、使用权、收益权和处置权的权利主体有可能是非所有者。

我国的经济体制是以公有制为基础的，在传统的基础设施建设中政府是唯一的投资者，项目的产权属于国家。但是在PPP融资模式中，项目的融资主体不是单一的私营部门或公共部门，而是二者的联合体，这使得项目具有私有制和公有制的双重属性。在这种情况下项目产权的归属问题就非常复杂。

3.2 有效的合同管理

PPP融资模式的参与者一般包括：项目公司、投资者、当地政府、贷款银行、项目产品的购买者或项目设施的使用者、项目建设承包公司、项目原材料等的供应商、项目顾问。在PPP项目中公共部门和私营部门之间、公共部门和项目公司、私营部门和项目公司、项目公司和承包商、运营商等等都要签订合同，项目投资前期需要签订合同、建设期需要签订合同、运营期更需要签订合同，合同是项目中非常重要的一项内容。

我省应用PPP模式的目的并不是为了满足某个特定部门的利益，而是在有限的财政拨款基础上，在保证私营部门投资收益的前提下，最大限度地满足消费者对基础设施的需求，目的是实现项目各个参与方的整体利益最大化。只有各个参与方都实现了自己的目标，才能使每个参与者都能积极地参与到项目中，项目的建设效率才会提高。

3.3 科学严谨的运行流程

PPP融资模式是国际上比较通行的建设公共事业项目的方式之一，在欧美等一些国家已经发展得较为成熟，荷兰等国家成立了专门负责PPP模式的中央机构，智利则试图用一种不同的体系来拍卖特许经营权，法国建立了一个管治PPP项目的行政框架等等。但该模式应用于我国的公共事业项目建设尚处于研究、探讨和试验性的阶段，迄今为止，我国尚未制定PPP模式的专用法律和政策，也没有成立专门的管理和监督机构。而且每个PPP项目的运行程序都不是完全相同的，并不存在一个可以适用于所有或者大多数PPP项目的最佳固定程序。在这种情况下，要想取得项目的成功，必须根据具体项目情况建立科学严謹的项目运行流程。

4 结论

PPP融资模式是一种以参与各方“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。将PPP融资模式引入云南省养老机构建设不仅为政府减轻预算压力和债务负担，带来先进的经营理念而且可以拓宽民间资本在社会经济建设中的投资空间。

云南有得天独厚适宜老年人颐养天年的气候、生态环境和条件，应尽快将养老服务业的发展纳入社会经济发展规划，出台优惠政策，鼓励各类组织、企业和个人从事养老服务，在土地、办照、税收、信贷等方面给予扶持。同时，政府在资金投入上要改变过去那种只投入公办养老机构的单一做法，采取补贴形式，引导社会力量参与养老服务业。

【参考文献】

[1]王周喜，张勇.PPP融资模式在西部基础设施建设中的可行性分析[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2003，2.

[2]王帅力，单汨源.PPP模式在我国公共事业项目管理中的应用与发展[J].湖南师范大学学报：社会科学版，，2006，1.

[责任编辑：薛俊歌]