广西非法入境劳工问题研究

刘忠奎

摘要：近年来，随着广西经济的发展，非法入境劳工问题日趋发展成外国人管理工作的一大难点。本文从广西非法入境劳工问题概况入手，在总结分析问题发生原因的基础上，积极探索有效的治理对策，以期推动广西外国人管理工作。

关键词：非法入境；劳工；广西

近年，随着中国与东盟联系日益密切，不少外国人选择到中国务工，而与之临近的广西自然成为许多东南亚国家来华务工人员的“中转站”、“目的地”。与此同时，大量外国人通过非法途径进入广西的现象越来越多，并逐渐成为一个不容忽视的问题。由于非法进入广西的外国人中越南劳工最多，本文就以越南非法劳工为例来展开相关论述。

一、广西非法入境劳工问题概况

所谓非法劳工，是指在违反相关法律规定的情況下从事经贸活动的劳务人员。本文专指那些未持有效护照或旅行证件入境、未持中国主管机关签发的有效入境签证或其他合法证件入境、未从签证机关指定的口岸入境、未经边防检查机关检查入境等情形的劳务人员。

随着广西经济的快速发展，广西与东南亚国家的贸易往来日趋紧密，出入境人员不断增加。2009年，广西边检机关共检查出入境人员657万人次，而到2012年，外国人从广西东兴口岸出入境人数就达367.5万多人次，其中持护照入境外国人51万人次。[1]对外贸易的快速发展同时吸引着越来越多的外国人来广西发展，据广西人力资源和社会保障厅的统计，2009年持外国人就业证在广西工作的外国人为437人，而到2012年就达612人。

但近些年来也出现了很多外国人通过非法形式（如偷渡）进入广西境内的情形，并呈逐年递增趋势。据广西公安边防总队统计，2009—2011年查获非法入境人员分别为1820人、2055人和2988人，分别比上一年增长了12.9%、45.4%。这些进入广西的非法入境劳工有些就近务工，部分人员逐步深入到我国腹地，在四川、贵州、江西、福建、江苏和浙江等省份，都不断查获非法入境或者非法务工的越南人。

而非法入境行为大都不是个体行为，而是有组织、有规模的偷渡到中国。在越南介绍工人到中国打工的劳务中介公司登记在册的就有400多个，还有很多地下的。他们一般通过组织偷渡或者旅游签证的方式介绍入境，并获取每人200～500元不等的利润。[2]越南劳工进入广西，特别是进入到比较远的腹地，都有专人提供帮助，逐步形成包括物色人选、组织入境、运输和联系工作等环节的“一条龙”服务。

二、广西非法入境劳工问题产生的原因

（一）国家、地区经济发展不平衡是造成外国劳工非法入境的根本原因

人口迁移理论（A Theory of Migration）将人口迁移解释为“个人对于原住地与迁移目的地间之真实或察觉的生活差异，所采取之回应。”并将影响人口迁移的驱力，分为“推”（push）与“拉”（pull）两部分。“推”的因素系指贫穷国家在经济、社会与政治的困境，促使劳工往外迁移的负面因素，而“拉”则是接受国相对于前项贫穷国家，较有利之因素，吸引迁移者前往之正面吸力，此项“拉”的因素对于劳工之迁移数量与迁移方向具有关键的影响。

广西是我国对东南亚国家开放的前沿地带，享受着作为少数民族地区和边境地区的双重优惠政策，经济发展迅速，2013年广西全区生产总值为14378亿元，约合2338亿美元。而越南由于改革起步较晚，经济实力与中国有较大差距，2013年越南国内生产总值仅为1705.65亿美元，特别是邻近中越边境的省份大多为山地，居民收入普遍不高，生活条件改善缓慢，非法进入到广西的劳工可以获得比其本国高出不少的收入，因而我国边境对越南公民产生了巨大的诱惑力。

（二）独特的历史地理环境，为越南劳工非法进入广西提供了便利条件

广西中越边境线长达2600多公里 （包括陆地和海域），共有8个县、市直接与越南的四个省17个县毗邻，区内不仅有跨国铁路、跨国高速公路连接国外，还有龙邦、水口、友谊关、东兴等10多个开放口岸和25个边贸互市点、37条边境互市通道，便道更是不计其数，这些为非法跨境提供了十分便利的环境。

此外，两国边民自古以来基于地缘、族缘等方面的便利性与相似性，在社会生产与生活互动中形成了融洽的族群关系，日常交往比较频繁，缺乏对边境管理法律知识的了解，随意性较强，不能主动办理出入边境证件。

这种特殊的地理与人文环境，使得非法劳工移民跨越边境线所需要的“成本”很低，很大程度上刺激了非法劳工通过该地区跨境进入经济相对繁荣的广西，而不用考虑正规劳工移民所需要的费用高、申请周期长、名额有限等问题。

（三）非法入境劳工增多与越南国内的劳动政策、就业形势息息相关

越南政府非常重视对外劳务输出，将其视为解决就业问题的一条重要途径。据不完全统计，1996—2009年8月，越南外输劳务总量达659620人，[3]而当前越南在外劳务实际存量保守估计应不下 50万人，每年汇回的外汇达到16亿美元，为越南经济社会发展、减贫作出了重大贡献。但越南政府仍面临严重的人口压力，2012年越南全国人口达到90，388，000人，据2014年越南政府一季度就业情况报告显示，2014年劳动人口将达5487万人[4]，全国劳动人口比例已超过总人口的50%，共有90万人失业，城镇地区失业率为5.3%，农村闲置劳动力为20%。由于越南本身创造就业能力有限，在劳动力严重过剩和国内就业竞争激烈的情况下，越南劳动人口不得不通过各种合法的、非法的途径进入到其他国家就业，获得比其在国内多数倍的收入。

同时，越南政府对遣返回国的劳工比较消极，往往是不予理睬，甚至还要求被遣返的越南公民提出自己是越南公民的书面材料。另外，还在中越边境设立了重査关卡，如果发现由它国遣送回来的本国公民，全部禁止进入本国领土。越南政府还专门为回本国定居的公民制定了许多带有限定性条件的政策。[5]越南政府对我方协查要求、遣返工作的不配合，导致我方不能按时移交遣返非法入境劳工。即使是按时移交遣返，越方公安机关未进一步采取有效处罚措施，也会导致被遣返者回流现象严重。

（四）边境地区防控工作薄弱，让外国非法劳工有机可趁

一是法律管控薄弱，震慑作用不强。2013年7月1日起正式实施的《中华人民共和国出境人境管理法》，较好地解决了目前边防检查法律法规较为分散、衔接和协调配合不够、部分法律条文冲突等问题。但由于目前缺少细则规定，在实际的执法过程中仍面临操作性不强、法规不健全、处罚手段单一、力度不够等诸多问题，造成防控工作无法可依、被遣送人员“回流”等现象，不能很好的震慑非法入境人员。

二是警力不足，全面防控受限制。我国的警力配置是按管辖区内的常住人口数进行配备的，边境地区由于常住人口数较少，因此警民比例较低。据了解，尽管近几年广西边贸口岸业务量成倍增长，但广西边检机构编制除个别地方增加外，大部分地区仍沿用上世纪80年代的编制，警力严重不足。造成目前广西边防总队在37条边境互市通道上只能选择其中14条通道设立边防检查机构，其余23条通道暂由附近的边防派出所代管，造成部分通道管理失控，非法出入境事件增多。

三是各部门协调不够，难形成合力。由于我国不存在专门移徙者管理机构，因此，对于外国人管理的职权，分属于不同的政府工作部门，各部门间在日常工作中“各扫门前雪”，民政、海关、人力和社会保障、税务等配合不够，未能有效整合各部门优势资源，涉外执法行动敷衍了事。在公安部门内部之间同样存在推诿情况，认为外国人管理是公安出入境部门的職责，国保、治安、边防、出入境等部门往往只顾自己的职责，不能共享相关外国人管理信息，难以形成合力。

（五）我国部分地区、行业出现低端劳工短缺，为非法入境劳工提供了生存空间

著名经济学家阿瑟·刘易斯在《劳动无限供给条件下的经济发展》一文中提出“二元经济”发展模式，认为经济发展将经历劳动力无限供给阶段和劳动力短缺阶段，当第一阶段转变到第二阶段，劳动力由剩余变为短缺，相应的劳动力供给曲线开始向上倾斜，劳动力工资水平也开始不断提高。而这两个阶段转变的交点就是著名的“刘易斯拐点”。目前国内学者对我国经济是否已到该拐点存有争议。但近年来，随着我国经济的快速发展，长三角、珠三角甚至内地都出现了“民工荒”现象，长期的劳动力供求格局发生变化。而越南在外劳务人员素质普遍较低，高中以上仅占2%，主要集中在服务业、制造业、餐饮业等劳动密集型企业，能吃苦耐劳，工资也仅是国内工人的一半以上，自然得到国内许多招不到工人的工厂老板的青睐。

三、广西非法入境劳工问题治理对策

（一）完善外国人入境管理法律体系

我国现有关于管理外国人入境的法律不统一、不协调，《出境入境管理法》、《刑法》、《国籍法》、《外国人入境出境管理条例》等法律法规都有涉及。我们应借鉴美国和欧盟的经验，在条件成熟的情况下，制定符合我国国情的移民法典，并以移民法吸收出入境管理法。在统一的移民法之前，广西可以利用自治区和边境区的双重优势，认真总结吸取东兴市作为国家重点开发开放试验区以来的经验，依据国家与有关国家签订的边界管理协定制定地方性法规、地方政府规章，对边境接壤地区的居民往来作出规定，规范管理入境劳工，防止短期、临时性的劳工流入我国其他地区。

（二）加大对非法入境劳工、雇主的处罚力度

按照违法的成本分析，如果违法所获得的收益远远多于守法所获得的收益，那么违法行为将处于失控状态。非法进入广西的砍蔗工每天就能得到80—100元的报酬，收入远远高于其面临的罚款。而同样的问题，外国处罚就很重，比如新加坡对偷渡者处6000元罚款或半年至两年监禁；英国对非法移民处200英镑罚金或半年以下监禁，或并处；法国则对偷渡者罚4600欧元。[6]因此，笔者建议进一步提高处罚标准，对于非法滞留、非法雇佣特别是非法中介的处理，要结合当地的收入水平，按照获得的收益进行加倍惩罚措施，而对无钱缴纳和反复倒流的，不能直接遣送处理，应提高其他处罚标准，对无力缴纳罚款和反复非法入境的，可以将罚金折处劳役或者监禁，使行为人不敢违法。

（三）进一步强化边境管控

一是成立边境管理工作小组。目前我国外国人管理工作比较分散，而在制定统一的《移民法》之前，我们应成立由各涉边、管边部门组成的边境管理工作小组，负责日常的边控管理工作，建立起统一完善的工作机制。负责定期或不定期组织协调军队、武警边防部队、外事等涉边部门召开边情联席会和边境稳控协调通气会，强化职责，认真落实好管控举措，确保边境管控工作规范化、制度化和正常化。

二是充分发动群众，群联群防。广西在边境管理工作中，应继续探索、完善“路长制”，在边境地区的群众中挑选出积极性高、信息灵通的村民担任“路长”和治安信息员，实现军、警、政、民“四位一体”的管控体制，合理划分国境线工作责任区，加强边境线的巡查，提高打击非法入境人员的针对性和有效性。

三是增加政府投入。当前，广西边境地区边境防控工作政府投入仍显不足，专业警务人员少、基础设施建设不够、安全防范设施不健全等问题都亟需改善。为维护广西边境地区治安稳定，政府必须加大投人，加快基础设施建设，增加警力配备，加强官兵巡逻；结合中越边界无天然屏障的实际，在边境线建立物理隔离带；在边境线大量安装监控探头，运用现代技术加强边境治安管理，在边境地区实现人防、物防、技防三位一体的安全管理和防范体系。

（四）加强国际合作

加强国际间遣返机制建设。非法移民的遣返和接受国际合作控制非法移民的一项基本制度。但这项制度在《国际偷渡公约》只规定了移民输出国的“应当”接受义务。实际中，该制度主要通过各国之间签订双边条约的形式确定下来，例如，美国和墨西哥于2001年签署的《美墨边境联盟协议》以及2004年签署的《以安全的、有序的、人道的方式遣返墨西哥非法移民谅解备忘录》。因此，广西应充分利用2010年中国同东盟续签的《关于非传统安全领域合作谅解备忘录》及《中越陆地边界管理制度的协定》等国际合作平台，在预防、打击非法移民上展开密切合作，加强对非法移民的遣返和接受的政治协调。

完善警务会晤机制。广西应充分利用好东兴国家重点开发开放试验区建设这个平台，认真总结广西东兴市公安局与越南芒街市公安局警务会晤制度建设情况，坚持每月定期双方会晤制度和逢重大案件、特殊情况随时会晤制度，双方指定专职联络员，开设联系电话，互通边境治安动态，增加互信，信息共享。展开联合执法，协助对方办案、调查取证等，不断完善警务会晤机制。

参考文献：

[1] 广西壮族自治区公安厅.东兴口岸正式启动办理外国人口岸签证业务[EB/0L]，http：//www.gazx.gov.cn/gxgat/new/11981.jhtml，2013年10月7日.

[2] 王猛.“洋黑工”乱象之探[J].检察风云，2010（21）.

[3] 蒋玉山.发展中国家劳务输出的经济学：以越南为例[J]，东南亚纵横，2010（4）.

[4]中华人民共和国商务部.越南预计2014年劳动人口为5487万[EB/OL]，http：//hochiminh.mofcom. gov.cn/article/jmxw/201404/ 20140400540750.shtml，2014年4月4日

[5] 孟立君.广西边境地区非法跨国婚姻产生的原因及对策[J]，武警学院学报.2008（9）.

[6]魏琪、朱旭东.中国公安出入境管理体制改革研究[J].中国人民公安大学学报（社会科学版）.2009（5）.

基金项目：广西研究生教育创新计划项目“广西非法入境劳工问题研究”（T32614）