台湾科技政策的基本特点及实施

黄梅

台湾科技政策虽经多次调整，但其重引进、重实用性应用科技、重科技与产业发展相结合等基本特点却始终未变。

第一，以引进作为科技发展的主轴。台湾在制定科技政策之前的50年代，就走上了“自流式”引进技术的道路。60年代以后，鉴于自身技术基础薄弱、资金不足，难以进行自力技术开发，仍强调走“引进”的“捷径”。因此，在历次科技政策调整中，都不放弃“引进”这一“策略手段”，所不同的只是其方式和内容有所变化。

为增强技术引进效果，台湾当局多年来不断加强政策引导，数次修订有关政策条例，同时不断改善投资环境，兴办三个加工出口区和一个科学园区，以大力吸引侨外投资和开展技术合作。据统计，1952年至1991年9月，台湾吸收的侨外投资共6063件，计147.47亿美元，技术合作达3552件。除此之外，台湾还通过聘请外国专家、派人出国考察、购买专利和机器设备等方式实施引进。在经济发展的不同阶段，引进的方式和重点各有侧重。如：50年代主要采取“交钥匙”合同方式，即依靠“美援”引进一些农业生产、管理技术，进口替代工业为最省钱、劳动密集度最高、层次较低、见效较快的加工技术；60年代注重技术合作、购买专利。重点是引进电子电器类工业加工技术和化工、纺织、塑胶等产业的新产品生产技术，使工业生产向中游提升。其中加工技术和新产品开发技术在总引进中约各占一半。除此以外，也注意引进农渔养殖、工业企业管理技术等；70年代主要以技术合作、购买机器、设备等方式引进上游工业的新产品、新技术，如电子零配件、化工原材料等方面较高层次的生产技术，以及“十大建设”、“十二项建设”所需要的基础设施技术；80年代则在强调自力研究开发的同时，采取技术合作、对外投资等方式，重点引进高技术策略性工业技术，特别是电子资讯技术。

其后，台湾继续广泛疏通渠道，大力引进新兴产业科技，期望在90年代实现其所谓“技术进出口平衡”。在引进技术的来源方面，借日本货币升值，对外转移产业和技术之机，积极加以引进利用，以改善以往技术合作中某些技术转移不利的局面，实现其对美、欧、日的技术引进齐头并进。为此，台当局所采取的具体措施为：一是变在岛内“坐等”为“主动出击”。即不仅通过吸引侨外资本等方式引进技术，更主要的是随着投资政策的调整，利用参加国际科技合作、设立海外分支机构、兼并或联合投资参与股权等方式，以达到在先进国家的科技腹地引进和发展技术之目的。如在美国硅谷购买外国高科技公司。通过这种“逆向投资”，台湾获取了较为先进的电脑等方面的技术，对资讯业发展大有获益。二是行政部门、公营事业、财团法人“三管齐下”实行引进。官方部门协助官民营企事业单位做好引进技术的可行性调查，力求使引进的产品开发或制造技术能创造出较高的经济效益，并计划筹设一项巨额基金，以对各单位引进和开发技术提供资助，官营企业凭借资金雄厚的优势，可出资持有49%股权，与外商进行大型科研项目合作；财团法人则利用拥有较丰富的尖端高技人才的条件，着重引进资讯和生物科技，计划各单位每年负责引进一至二项这方面的技术。台塑、远东纺织、宏棋电脑等公司还利用到欧美国家投资、合资办厂等方式，建立引进技术、设计新产品的海外基地。

值得注意的是，跨国公司特别是美、日等国的大公司的技术转移对于台湾的技术引进和开发起着重要作用。美国企业的技术转移多采取直接投资、出卖专利和机器设备、委托制造（OEM）等方式。在台湾吸收的外国投资中，美国占40%左右，居首位。而日本企业则主要采取“技术合作”方式，在历年技术合作项目中，日台技术合作占60%以上，居绝对优势。跨国公司向台湾转移技术，弥补了台湾科技投入之不足。特别是由于它们对台湾“目标产业”的集中投资，使其发展更为迅速。以80年代新兴的资讯业产品出口为例，因跨国公司由台子公司的返销或来台采购而出口的资讯产品金额，占台湾资讯产品出口额的3/4左右。进入90年代以后，随着台湾开拓欧洲市场，西欧国家对台技术转移增多，也起了不可低估的作用。在前苏联解体之后，台湾也积极联系引进原苏联科技人才和转移技术，并与原东欧国家发展科技合作关系，但收效不太显著。

第二，重视实用性技术。受加工出口经济模式制约，台湾对科技的需求重点始终放在实用性技术方面。因此，科技政策也要向实用技术方面倾斜。这一点，从科技投入状况可以看得很清楚。

台湾的科研经费虽然逐年增加，

1978年以来年均增长率达10%以上，但其金额尚不及西方国家一个大公司的科研费用，也低于韩国；为使有限的财力发挥最佳效益，台湾不得不采取“倾斜政策”，重应用科技、轻基础研究；重工业企业，轻大专院校；重工业科技，轻农、理、医。如1978至1983年，台湾科研经费平均每年半数用于应用科技方面。1980年，基础研究在研究总经费中仅占7%，应用发展研究合占93%；有66%的经费投向工业，农、理、医仅占34%。1987年台湾的研究发展计划经费（不含科技行政经费）为303.5亿元，在三大研究领域的分配情况是：技术开发（主要是技术改良）占61.9%，应用研究占30.7%、二者合占92.6%，基础研究只占7.4%；从执行部门使用经费情况看，企业界占67.1%，公民营研究机构25.3%，大专院校仅7.6%；依研究学科划分，工科占77.8%，农、理、医依次为12.5%、5.3%和3，6%，社会科学和人文科学各为0.7%和0.1%。根据1 996年的统计数字，基础研究在总研究经费中的比例只占7.4%，应用研究经费比例高达92.6%。到2011年，台湾全社会研发经费已经达到4133亿元，研发经费占GDP的比例上升到3.02%，企业与政府的投入比例达到了7：3左右。按照2008年的统计，技术开发经费占研发总经费的64.31%，应用研究占25.51%，而基础研究仅占10.18%。从执行情况来看，企业的研发依然以技术开发为主，在2008年时占80%左右；在政府科技经费中，应用研究及技术开发各占40%，而高等院校的科研工作则主要以基础研究为主。endprint

在人力投入方面，有统计资料显示自1970年以来，台湾科技人员的数量呈逐渐增加的趋势，1980年至1987年，平均年增长12%，1992年至1996年，年平均增长率为10%。1996年科技人员（含专科以下学历）共71754A.，其中大学以上学历者占75.1%。用每万人口中科技人员数量这一指标衡量，1996年为25人，比1982年增加7人。目前，在科技人员中，博士占7.5%，硕士占27.4%，学士占30.1%，专科及其他为24.9%，其中博士有66.3%集中于大专院校，硕士中有60%集中于研究机构，企业界的科技人员以学士和专科学历为主，约占73.6%。科技人员在各领域中的分布依次排列为工、医、理、人文社会和农业，1986年从事工科研究者50093A.，约占70%。企业界研究人员数量虽多，但素质偏低，特别是民营企业，大专毕业生和学士占80%以上；高等院校中虽有素质较高人才，但经费有限，难免造成资源的浪费。从研究领域看，工科占有2/3左右的人力。这种人员布局，是为适应应用技术带动加工出口工业发展的需要而形成的。到2011年，全台湾科研人员数达到28.76万人，研究人员为17.37万人，每千人口中研究人员数为7.5人。

由于台当局科技政策的“倾斜”势必带来科技发展的“偏颇性”，这使台湾很难做到在基础研究和航天航空等尖端科技领域里有所建树。基础研究薄弱、研究环境欠佳，是造成人才外流，特别是高级人才外流的一个直接原因。据报道，60年代组建起来的基础研究队伍，其骨干力量早已“流失殆尽”，就连中研院的许多院士也大多取得了美国籍，而大部分出国留学人员则滞留国外，不愿返台。学界也在呼吁，基础研究面临严重的人才危机。尤为严重的是，由于基础研究不振，应用科学和技术发展方面的学术水平也难以提高。

虽然，台湾的科技投入政策旨在保证应用技术与相关研究发展的进行，但其研究发展并非完全属于技术创新，主要是在吸收外来技术的基础上加以改进，也就是主要采用的是“引进吸收再创新”的模式。1988年，台到当局核准岛内专利6586件，其中属“发明”的专利仅155件，占2.5%左右，其余的多是从事改良的“新型”或“新式样”专利，它们分别占62%和35.5%。从某种意义上说，台湾更重视的是技术改良，并籍此在国际贸易中赢得一席之地。但是，经过政策的主动调整、投入的增加和全社会的努力，这一情况近年来有所改变。例如，201 1年台湾的本地发明专利数达到20，025件，其中有10，112件为本地人申请，另外9，913件则由外国人在台申请。

第三，逐渐重视科技与产业发展的衔接。台湾的科技发展起步较晚，研究发展的水平也不高。为使科技带动生产发展，除注意选择较为适宜的科技“定位点”，始终把握住“实用”的宗旨外，还特别重视发挥“目标指标”的作用，即将产业发展政策与科技发展政策在“目标”上衔接起来，使产业发展方向与科技发展方向协调一致，用“目标”引导科技与产业的同步发展。

60年代，台湾的产业政策是以建立外向型轻纺工业为目标，运用各种配套措施将企业发展引导到“目标产业”方面来。当时在科技发展方面曾试图从基础研究起步，开拓“吸收性的研究发展”，建立科技的基础设施，以提高从国外引进和吸收技术的能力。但是由于这是一个缓慢的科技发展过程，难以立即奏效；而蓬勃兴起的加工出口工业又不能靠这股“远水”来解“近渴”，于是便引导企业通过各种途径和方式，大量从国外引进加工技术和设备，首先发展了纺织、电子、合板、塑胶、食品等轻工业。1963年，台湾工业生产净值在GDP中所占比重超过农业而居主导地位；整个60年代工业生产增长率年平均高达16.4%，超过GNP年均增长9.6%，为带动经济增长的主力部门。从而实现了由农业向工业的第一次经济结构的调整。

70年代后台湾产业的发展方向有了新的变化，在原有劳动密集轻纺工业进入提升加工层次的同时，以资本、技术密集为主的重化工业也开始发展起来。根据产业政策和产业发展的变化特点，台湾当局确定的科技发展目标是，下游加工组装技术向中、上游原材料、零部件和资本设备制造技术提升。其间台湾建立了核电、钢铁、石化等工业，并基本上实现了以轻为主向以重为主的工业结构的转换，在这一过程中，技术进步起到了不可忽视的作用。

80年代以来，台湾对以产业发展“引导”科技发展的做法开始进行改变，开启了以科技目标制约产业目标的新阶段。其间，台湾当局根据内外经济环境的变化，为在与其他亚洲“三小”竞争中取得有利地位，实现第三次产业结构的转型，做出了“科技导向”的经济发展战略，试图进一步建立和发展技术密集、资本密集产业，特别是高科技产业，以减少产业发展对能源及初级原料的依赖。但是，从现有的经济基础和技术实力出发，究竟发展哪些科技、何种产业较为适宜并能够“速见成效”，对此需做审慎选择。1978年第一次全台科学技术会议期间，当局根据岛内外专家、学者的意见，选择了能源科技、材料科技、资讯（电脑）科技、生产自动化技术、生物技术、肝炎防治技术、光电科技、食品科技等八大科技作为科技发展的重点目标。此后经过3年的酝酿讨论，在第二次科学技术会议上重新予以确认。在此基础上，1986年台湾制定了“策略性工业之适用范围”，选定电子、资讯、机械、电机及运输工具等产业为“策略性工业”，将相关的197项产品定为“策略性产品”，以此作为产业发展的重点目标。当局还委托中华经济研究院和经济研究所进行“新投资机会研究”，提出研究报告，借以诱导企业的投资方向。研拟出台“促进产业升级条例”、“产业技术研究发展法”（草案）等。1992年度将据此拟定通讯、资讯、消费性电子”航天等21项产业为其适用范围，重点加以推动。

1996年“国科会”提出设立“国家型科技计划”并拟定“国家型科技计划推动要点”，属于台湾应用研究和技术开发方面的重要措施，它更加注重科技与产业的结合。该计划对有长期而明确的目标、能开发出创新技术，具有国际性、前瞻性，能够整合产业的上中下游以及官产学研资源，能促进产业投资，具有跨部门、跨领域的且需要政府引导投入并给予长期支持，通过科技升级带动台湾的产业升级。endprint

科技政策的实施

目前，台湾的科技发展采用整体规划、分工执行的原。在推动科技发展政策方面，主要依据四年一度全台科学技术会议形成的共识，由“国科会”提出科学技术发展计划并经“行政院”核定后实施，由相关的部会署推动，“行政院科技顾问组”则定期检查评估政策的推动效果并提供咨询，再由“行政院”科技顾问会议、产业科技会议及科技会报对短、中期科技政策作适当调整并定期讨论科技发展的目标。而“行政院科技顾问组”则是由“国科会”聘请相关科技的部会署负责人、主管科技工作的政务委员、中研院院长及“国科会”主任组成，发挥科技政策的整合、联系及协调的功能。

除全台科学技术会议之外，每年举行的“行政院”科技顾问会议、资讯电子和生物技术策略会议以及每年数次的“行政院科技会报”都能够发挥凝聚科技发展共识和方向的共识。“科技会报”属于科技管理的行政协调机制，原则上每三个月召开一次，由“行政院”召集所属部会署就科技政策形成与绩效进行评估，有关重要科技会议的结论及方案或计划等建议等都是由科技会报讨论后再由“行政院”核定实施。

目前台湾的科技发展组织体系基本呈现为推动机构、执行机构和计划评估体系三大部分。

1.推动机构包括“国科会”和“行政院科技顾问组”。

“国科会”的主要任务是：研究制定科技发展政策、措施、方案及中长期计划，规划基础研究与先导性应用研究，改善整体研究环境，培育延揽科技人才，奖励资助科研人员，以及协调、联系、审议与管理考核各部会署的年度重要科技计划并负责发展科学工业园。

“行政院科技顾问组”为跨部会署的应用科技整体推动及联系协调单位，由“行政院”聘请若干领域专家负责不同技术领域科技政策的整合、联系和协调，并审议应用技术研究开发政策。科技顾问采取任期制，每届两年。

2.执行机构包括中央研究院与台湾各个大专院校，负责科技发展基础研究与先导型应用研究；而应用研究与技术开发则以工业研究院为首的各类研究机构为主体；产业开发与商品化研发则主要是由各个公私营企业开展。

3.计划评估体系包括：对于各类中长期科技规划、计划的执行、执行中的评估和完成后的绩效考核，台湾采取了一套较为成熟的管理考核的评估体系，分为“行政院”、主管部会署及承担机构自行管理考核等三类，程序基本相同。具体做法是：

（1）各计划在规划阶段需由拟定的执行单位编制计划书，经主管部会署初审后报“国科会”进行领域复审，经综合协调再由行政主管机关核定后列入计划。执行单位还需再提出拟定的考核点；

（2）计划项目通过行政主管部门审核批准后需确定计划评审及管理考核小组；

（3）在计划项目的执行阶段，要有分不同管理层次的计划相配合，由“行政院”或主管部会署、执行单位及计划评审及管理考核小组按照确定的考核点分别进行中期查访（含个别查访）、期末查访并向主管机关和执行单位提出考评报告，以便于主管机关和执行单位进行改进；各计划需要按季度上报执行结果，进度落后超过一定者，则季报改为月报；如果是由“行政院”负责的计划，在计划结束时则由管理考核专家组实地查证执行成效，并由国科会复审成效提报“行政院”。

（4）各个计划的执行结果要按年度通过《中华民国科学技术年鉴》予以公布。endprint