养老保险制度改革的三大政策走向

中共中央宣传部理论局

家家有老人，人人都会老。

1999年，全国60岁以上人口的占比超过10%，标志着中国已进入老龄化社会，养老问题日益成为社会关注的焦点。伴随滚滚而来的“银发浪潮”，我国养老保险制度不断发展，通过建立城镇职工养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险制度，基本实现了养老制度的全覆盖。但与此同时，由于养老保险多种制度并行的现状，也具有明显的碎片化特征。如何加快改革，建立更加公平、可持续的养老保险制度，已成为人民群众的迫切要求和热切期盼。党的十八届三中全会回应百姓关切，吹响了新一轮养老保险制度改革的号角——努力完善养老保障安全网，让所有老年人都能安享晚年，让每个劳动者都免除后顾之忧。

在我国，社会养老保险制度经历了从无到有、从城市到农村、从职工到居民的梯次演进过程。在经济发展水平还不高的情况下，我们用较短时间织就了世界上规模最大的养老保障网。同时也要看到，我国属于典型的“未富先老”，由于人口老龄化速度快，加之受历史因素等诸多影响，养老保险制度虽已初步建立，但存在的问题还比较多，有些突出问题至今没有解决。

公平性不足。因身份、地区、行业的不同，不同人群参加的养老保险制度类型也不同，导致退休后的养老保险待遇差别较大。比如，企业退休职工基本养老金从2005年以来已连续提高十次，目前每月为2000多元，而新农保的基础养老金只有55元。再如，有研究统计，2013年事业单位退休人员月均养老金是企业退休职工的1.8倍，机关退休人员月均养老金水平是企业退休职工的2.1倍。

可持续性弱。在我国现行养老保险制度中，各方面主体责任不是很清晰，补充养老保险发展滞后，个人储蓄性养老保险尚无具体政策，多层次保障体系尚未形成，使制度的可持续性难以保障。另外，养老保险基金缺乏科学、高效的投资管理机制，保值增值渠道单一，也影响了养老事业的长远发展。

统筹层次低。目前，我国实行的是养老保险省级统筹，但在实际运行中，省级调剂的力度还不够，未能充分发挥统筹共济的功能，大部分养老保险基金还处于分散统筹状态，造成地区间负担畸轻畸重，影响了制度的效率。

兼容性不强。多年来，我国养老保险制度采取按人群设计、分部门管理、各地区实施的“单兵突进、重点突破”方式，因此出现人群分割、地区分割、城乡分割的状况。随着人员流动规模不断扩大，由于相关制度衔接不够、信息系统建设滞后等原因，参保人员跨制度和跨地区流动仍存在不少障碍。目前，全国进城务工农民的数量已达2.69亿，约占总人口的1/5，受养老保险制度流动性差的制约，他们参保的积极性不高。

养老保险制度存在的这些问题是历史因素和现实矛盾长期积累的结果，已经影响了社会的和谐稳定，也制约了经济社会的持续健康发展，必须以更大的力度推进改革，进一步完善养老保险制度，解决每个人的后顾之忧，让老年人生活得更加体面、更有尊严。

综观国际社保发展史，各国的养老保险制度都是在不断变革中日益完善的。目前，全世界已有160多个国家和地区形成了不同模式的养老保险制度。凡是比较成功的，无不植根于本国经济、社会基础和文化传统之上。中国作为全球第一人口大国，此次养老保险制度改革到底如何“走起”？

养老保险制度改革是一个复杂的系统工程，必须注重改革的顶层设计和统筹谋划，摒弃“头疼医头、脚疼医脚”的思维。要在统筹规划的基础上，在中央政府的强力推动下，以解决民众关注的迫切问题为突破口，尽快构建起更加完整、更加严密的养老保险体系。

实现“全覆盖”，让全体人民进入养老“安全网”。把人人享有基本社会保障作为优先目标，通过法律强制和利益引导相结合，完善政策和工作推动相结合，把更多的人纳入制度安排，体现“人人有份”的原则。要通过努力，使全国参加养老保险总人数从2013年的8.2亿增加到2020年的10.5亿，覆盖率达95%以上。

解决“双轨制”，让大家在“一口灶”里吃饭。目前我国养老保险制度是“多条腿走路”，至少有四种养老待遇制度，分别是城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位退休费制度、新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度，有人把它称为“多重双轨制”或“多轨制”。下一步，就是要加快不同制度的并轨步伐，更加体现制度上的公平性原则。目前，城乡居民基本养老保险制度并轨已经实施，机关事业单位和企业的并轨方案也将在2014年年内出台。

逐步上水平，让基本养老金“水涨船高”。随着经济的发展、财富的增加，国家和地方财政就能拿出更多的钱来补贴基础养老金，让人们更多地分享经济发展成果。目前，有关部门正在研究建立保障水平正常调整机制，根据经济发展、财政收入、物价变动等因素，实现养老金的合理稳定增长。

强化多层次，形成“重担大家挑”的局面。一个国家的养老保险体系，只有国家、企业、个人多方参与，才能“众人拾柴火焰高”。目前在我国的养老体系中，国家和企业承担了大部分资金投入，其他力量没能充分发挥出来。下一步要在加大公共财政投入的同时，充分调动各方积极性，鼓励用人单位为劳动者建立补充养老保险，鼓励个人建立储蓄性养老保险，加快形成多支柱的养老保险体系。

总的来看，养老保险制度统一是改革的方向，但在养老金待遇上不宜完全拉平，搞简单的“一刀切”，从而产生新的不公。应按照体现公平性、适应流动性、保证可持续性的原则，建立符合各类职业、各个群体特点的制度安排，为每个人提供同等的机会和权利。

为加快城乡居民基本养老保险制度统筹步伐，2014年以来，党和政府紧锣密鼓地出台了一系列重大举措。2月7日，国务院常务会议就养老制度改革问题进行了专题研究；2月21日，发布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（以下简称《意见》），决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并。三天后，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》出台。

《意见》提出，“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。新农保、城居保的统一，表明我国养老保障在打破城乡壁垒、实现城乡公共服务均等化上迈出了一大步。目前，全国新农保、城居保参保人数已近5亿人，这项新的制度将惠及职工养老保险覆盖对象以外的城乡居民。

统一新农保和城居保，不是简单的“1+1”，而是在总结成功经验基础之上的改革创新。当前最重要的是，在坚持“三个不变”，即统账结合的制度模式不变，个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道不变，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策不变的前提下，将现有两项制度有机整合，实现从制度名称到政策标准、管理服务、信息系统的“四个统一”，统称为“城乡居民基本养老保险”。

统一政策标准。原来新农保、城居保对每年缴费标准，分别设置了五个档次和十个档次，这次统一制度归并为100元至2000元的12个档次。这使城乡居民缴费有了同等的自主选择权。

统一管理服务。按照精简效能原则，整合现有公共服务资源和社会保险经办管理资源，建立统一的经办机构；将新农保基金和城居保基金合并为城乡居民养老保险基金，逐步推进省级管理，按国家统一规定管理、监督和投资运营。

统一信息系统。整合现有新农保和城居保业务管理系统，形成省级集中的城乡居民养老保险信息管理系统，纳入“金保工程”建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；实现省、市、县、乡镇（街道）、社区实时联网，大力推行全国统一的社会保障卡，方便城乡居民参保缴费、领取待遇和关系转移。

当然，城乡居民养老保险制度的统一，并不意味着每个参保人都能领取同样的养老金。《意见》倡导长缴多得、多缴多得的激励机制，除了国家支付的基础养老金，个人养老金待遇主要取决于个人缴费年限和缴费多少，有效体现了制度的统一性和政策的灵活性。

从2010年开始，深圳市启动了公务员分类管理改革，对新录入的聘任制公务员实行“社会基本养老保险与职业年金相结合”的养老保险制度。全市近3000名聘任制公务员与企业职工一样，按照一定标准缴纳养老保险。深圳市的探索为全国推动机关事业单位养老保险制度改革提供了有益借鉴。

据统计，全国在职的公务员数量约为700万人，126万个各类事业单位在职人员达到3000多万人。长期以来，机关事业单位与企业实行不同的退休养老制度，养老待遇有一定差距。前者是由国家财政或单位负担，后者则是由社会养老保险体系提供保障。机关事业单位与企业的“双轨制”，一直备受百姓关注，迫切需要改革。

目前，机关事业单位养老保险制度改革已经破冰。2014年国务院政府工作报告已明确将“改革机关事业单位养老保险制度”作为全年的一项重点工作，有关部门正在抓紧研究制订具体方案。2014年7月1日施行的《事业单位人事管理条例》规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险”。改革总的目标就是要建立社会养老保险制度，让机关事业单位人员与企业职工在统一制度的安排下，承担同样的缴费义务，享受平等的养老保险权益。

建立养老“基金池”。按照统账结合（“社会统筹与个人账户相结合”）的制度设计方向，机关事业单位和个人均要缴费，建立社会化的养老保险基金，实行社会统筹互济，同时建立基本养老保险个人账户。

建立职业年金制度。这是针对公职人员的一种补充性养老保险，由单位和个人共同缴纳，进入个人账户，可以体现其服务贡献程度，也保障其合理的退休待遇。比如，深圳市针对新进入的聘任制公务员，由财政每月按工资的一定比例缴纳职业年金，待退休后领取。

完善激励机制和待遇调整机制。实行基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇结构，建立待遇高低与缴费多少和缴费年限相关联的激励约束机制，基本养老金水平与个人历年的缴费水平、缴费年限挂钩，更好体现整个职业生涯的贡献。同时，根据工资增长和物价变动情况，建立统一的基本养老金正常调整机制，不断提高基本养老金水平。

“喊破嗓子不如甩开膀子”，不论这项改革有多难、阻力有多大，都必须坚持下去。下一步就是要按照“老人老办法，新人新办法，中人有过渡办法”的思路，尽快拿出具体妥当的改革措施，确保改革平稳地向前推进。

（转自《人民日报》）