推进基础教育治理体系和治理能力现代化

王定华

党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，明确了深化综合改革朝什么方向奋斗、在什么地方聚焦、于什么环节着力。基础教育系统要深刻领会、全面把握、深入贯彻十八届三中全会精神，不断增强深化综合改革的紧迫性和责任感，牢牢扭住和抓实各项重点任务，紧紧围绕简政放权和科学用权，率先实现治理体系和治理能力现代化，充分发挥基础教育全局性、先导性和前瞻性作用，为实现教育事业总体及国家治理体系和能力现代化全局奠定基础。

一、推进基础教育治理现代化已势在必行

第一，推进基础教育治理现代化是落实中央决策部署的必然要求。中央将治理现代化作为深化改革总目标，反映了新形势下我们党对治国理政理念和方式规律性认识的深化。过去我们强调管理，现在则提倡治理。强调管理，主要体现自上而下来用力，提要求；提倡治理，主要期冀调动方方面面积极性，重协商。当前，中央要求改作风、转职能，实质上都是在完善治理体系，提高治理能力。国家全面深化改革为教育改革开启了新的窗口期，基础教育系统一定要深刻领会中央精神、自觉遵循中央要求，抢抓机遇、乘势而上，推动转变，加快实现各项管理从等级制向网络化的转变；从把人当作资源和工具，向把人作为参与者的转变；从命令式的信号发布到协商合作的转变。

第二，推进基础教育治理现代化更适应教育形势变化的战略抉择。当前，教育形势发生了深刻变化。我国举办着世界最大规模的基础教育，各级各类学校组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化以及人民群众教育诉求的个性化都在不断增强。教育规模扩大后，各方面更加关注教育质量和水平；教育经费投入增多，各方面更加关注教育公平和效益；接受高等教育人数不断增长，各方面更加重视教育结构和布局。城镇化加速推进，教育人口出现了前所未有的迁移流动；经济全球化日益深化，国际竞争异常激烈，加强对外交流合作日益紧迫；信息化的飞速发展，对基础教育理念和方式带来多方位的冲击。基础教育作为社会的一个子系统，随着形势的发展变化，迫切需要加快实现由办教育向管教育转变。教育行政部门要由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由教育管理走向教育治理。

第三，推进基础教育治理现代化是实现教育现代化的重要内容。实现国家现代化，教育要率先现代化；实现教育现代化，就必须包含基础教育现代化。十八大明确提出，到2020年教育现代化基本实现。让世界最大教育体系整体进入现代化，任务十分艰巨。在致力于教育现代化过程中，不能只重硬件建设，还要重内涵提升，更应重治理体系塑造。如果不能尽快实现教育治理体系和教育治理能力现代化，教育现代化的目标就不可能如期实现。我们必须充分认识推进教育治理体系和治理能力现代化的重要性、必要性和紧迫性，以更加清醒的认识、更加主动的姿态、更加执着的努力，完成好我们这一代人必须面对、必须回答的时代课题，交出一份合格答卷。

第四，推进基础教育治理现代化是破解热点难点问题的现实举措。当前，基础教育工作在取得巨大成就的同时，还存在不少问题。学生创新精神、实践能力还不足，办学活力还不够，教育与经济社会发展的联系还不紧，国际竞争能力还不强等。这些问题，原因有很多，究其根本，不在学生、不在教师、也主要不在书记校长，而在教育管理部门。在于我们管理理念落后、管理体制落后，以及由此带来的管理方式落后、管理能力落后，导致政府、学校、社会之间的关系没有理顺，政府缺位、越位、错位的现象时有发生，制约了学校办学的积极性、社会参与的积极性；不同层级政府之间教育权责交叉，上级部门管得过多过细过于简单，制约了基层因地制宜创造性开展工作；管理方式单一，习惯于用分数管学生、用升学率管教师，制约了学生的创造性、教师的创造性，等等。这些问题如果不能有针对性破解，教育管理体制机制不能实现很好转变，我们的工作就难免事倍功半，甚至可能事与愿违。

二、推进基础教育治理现代化应突出重点

1.把好方向，落实立德树人根本任务

全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，做好立德树人、教书育人的工作，始终是教育第一位的要求。当前的关键，是要把党的教育方针和社会主义核心价值观细化、实化、具体化，进而转化在学生的系统培养之中，从根本上唤起人们的生命存在意识、精神追求取向。

一要培育和践行社会主义核心价值观。今年六一节前夕习近平总书记到北京市海淀区民族小学参加主题队会活动时，寄希望各级教育部门和学校，践行和培育社会主义核心价值观，真正把24个字落实到校，落实到班，落实到每位学生心坎上，转化成自觉行动；寄希望广大中小学生，记住要求，心有榜样，从小做起，接受帮助。深入学习领会总书记讲话精神，就要把立德树人作为推进基础教育治理现代化的方向，全面落实《教育部关于培育和践行社会主义核心价值观进一步加强中小学德育工作的意见》，改进课程育人、实践育人、文化育人、管理育人，全方位提升育人水平。

二要修订好落实好《中小学生守则》。守则是中小学生最重要的行为指南，伴随学习生活全过程，影响个人成长一生。面对新时代新形势要求，立足治理模式和内容变革，我们正加快修订《中小学生守则》。为修订出各方普遍认可的守则，将广为征求社会意见，把修订和贯彻守则作为吸收全社会参与学生德育建设的范例，使其成为改革治理模式的有益探索。

三要学习贯彻中华优秀传统文化。民族的才是世界的，民族元素永远是深化治理改革的不竭源泉。要全面贯彻《完善中华优秀传统文化教育指导纲要》，分段有序推进，融入课程和教材体系，创新教学方法，提升相关师资水平，增强多元支持，提供条件保障，打牢培育和践行社会主义核心价值观的思想文化根基。

四要突出实践环节促进全面发展。要坚持知行统一原则，完善“青少年志愿服务制度”，将学生在学期间参加志愿服务逐步纳入学生综合素质评价指标。要加强和改进体育美育工作。牢固树立健康第一的教育理念，教会学生掌握一两项终身受益的运动技能，养成锻炼身体的良好习惯。因地因校制宜，教会学生使用一两种乐器、培养一两项艺术爱好，提高学生审美情趣和人文素养。

2.促进公平，推进基本公共教育服务均等化

公平正义是社会主义本质要求，教育公平是社会公平的重要基础。要在教育公平上多想办法、多做实事，用教育公平重新审视体制机制，重新评估政策措施，通过规则调整和制度创新，不断提高教育公平水平。对于基础教育，特别是义务教育要兜底线，确保每一个孩子上好学。保基本，促进每一所学校具备基本的办学条件。上水平，不断扩大优质教育资源的覆盖面。集团化办学是共享优质教育资源，以治理模式变革快速促进教育公平的有效途径。继续发挥优质学校的辐射带动作用，鼓励建立学校联盟，探索集团化办学，提倡对口帮扶，实施学区化管理，整体提升学校办学水平。推动办学水平较高学校和优秀教师通过共同研讨备课、研修培训、学术交流、开设公共课等方式，共同实现教师专业发展和教学质量提升。

3.优化结构，促进各级各类教育协调发展

不断调整优化教育结构，是适应经济社会发展、推动经济转型升级的要求，也是政府教育宏观调控的重要内容。对于基础教育，结构创新意义重大。要把义务教育均衡发展作为基础教育工作的重中之重，要把普通高中教育的改革创新谋划好推动好，还要着力解决入园难入园贵的问题。要在支持公办教育的同时，鼓励社会力量办学，全面清理各类歧视性政策，创造统一开放、公平竞争的发展环境。要注重普通教育与职业教育的衔接，贯彻落实2014年全国职业教育工作会议精神，按照系统培养要求，促进普通教育与职业教育协调发展。北京市丰台区的教育集群的治理模式突破了传统的教育集团化办学，不仅限于义务教育学校之间强带弱的互相帮助形式，还实现了真正意义上的教育共同体，值得继续深入观察、跟踪。袁贵仁部长指出，教育部和全国各级教育行政部门的重要职能就是发现典型、甄别典型、培育典型、推广典型。推进基础教育治理现代化，要充分贯彻这一思想，发挥先进典型的示范带动作用。

4.锐意改革，创新基础教育治理方式

一要深化免试就近入学。2014年义务教育免试就近入学取得突破性成效。今后要进一步巩固义务教育招生入学治理成效，贯彻落实《教育部关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》和《教育部办公厅关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》，合理划定招生范围，有序确定入学对象，规范办理入学手续，全面实行阳光招生，逐步减少特长招生，在加快均衡发展的同时，健全科学、明晰、便利的免试就近入学制度，不断提高治理水平，促进教育公平。特别要抓主要矛盾，重点推动做好起示范作用的19个重点大城市（直辖市、计划单列市、副省级省会城市）的相关工作。

二要推进电子学籍应用。目前，电子学籍系统建设已经取得阶段性成效，基本实现了“一人一号、全国统一、籍随人走”，成为基础教育治理模式改革的有效载体和抓手。极大地方便了家长，转学时，家长只需向转入学校提出申请，不再需要各地间往返奔波。从转入学校发起申请到完成全部转学审核，4个环节均在网上进行。同时，极大地提高了效率，广东省增城市中新镇福和中学的一名学生转往河南省安阳市第三十二中学，仅12小时便全部完成。2014年上半年，学籍管理系统共为180万名学生办理省内转学，完成跨省转学20万例。在事业统计、经费管理、学生资助等方面也逐步显现出综合效益。教育部已与公安部进行学生身份基本信息核对，还将进一步完善系统功能，并支持各省以学籍系统为基础开发学分管理、综合素质评价、招生管理等特色功能。

三要推进法治建设。“政贵有恒”。法治是现代教育治理的基本特征，对教育事业科学发展具有稳定持久的保障作用。推动教育法、教师法和民办教育促进法一揽子修订工作，不断健全教育法律制度体系。要普遍建立法律顾问制度，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，健全规范性文件备案审查制度。教育部将出台《义务教育学校管理标准（试行）》，让学校管理更有遵循。

四要强化教育督导。逐步实现管、办、评相对分离，进一步发挥教育督导的作用。按照教育部和各省（区、市）签署的《义务教育均衡发展备忘录》和《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，全面开展对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作的评估验收。各地要抓好《关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》的贯彻落实，对中小学教育质量进行“绿色评价”，从德、智、体、美等方面评价学校和学生，促进学生全面发展和健康成长。

5.体现自主，加快建设现代学校制度

一是完善内部治理结构。教育有没有活力，关键要看学校有没有活力。推进教育治理体系和治理能力现代化，必须把学校作为基本立足点，建立以学校持续健康发展为导向的工作机制，最大程度激发学校作为教育“细胞”的活力。要依法制定学校章程，规范学校治理行为，提升学校治理水平。制定学校发展规划，明确学校中长期发展目标，确定年度实施方案，科学评估学校发展进程。制定并完善各项管理制度，建立便捷有序的办事程序，完善内部机构组织规则、议事规则等。采取多种方式学习借鉴先进的管理经验，提升校长和管理团队的领导力。指定专人负责学校法制事务或聘请专业机构、人员作为法律顾问，协助学校处理法制事务。

二是坚持校长负责制。要准确领会中小学校实行校长负责制的内涵，克服片面认识。明确校长是学校的法人代表，支持其创造性地办好学校。在上级党组织和教育行政部门领导下，校长对学校的教育教学和行政管理工作全面负责，学校党组织发挥政治核心作用，教代会参与学校民主管理、民主监督。建立校务会议制度，民主决策学校重大事项。健全教职工代表大会制度，涉及教职工切身利益及学校发展的重要事项，提交教代会讨论通过。建立信息公告栏，公开校务信息，保证教职工、学生、相关社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权。建立学校领导接待日制度，设立校长信箱，收集学生、教职工和家长的意见和建议。

三是发挥学生自主作用。探索学生代表参与学校治理或决策的机制，建立学生自主管理的相关制度，发挥少先队、共青团、学生会、学生社团的作用，引导学生自我管理和参与学校治理。搭建信息沟通平台，使学生的意见和建议能及时上传。学校每学期至少召开一次听取学生意见的会议。制订涉及学生利益的管理规定时，充分征求学生及其家长意见。

四是做好校内校外衔接。贯彻《教育部发布建立中小学幼儿园家长委员会指导意见》，中小学要普遍建立家长委员会，并让其运转起来，参与学校管理工作，发挥智囊团和“保护膜”作用。学校的决策，要充分参考家长意见，调动家长的积极性和创造性。根据学校发展状况和家长实际情况，采取灵活多样组织方式，确保家长委员会工作取得实效。引入社会和利益相关者的监督，密切学校与社区联系，促进社区代表参与学校治理。积极主动争取社会资源和社会力量对学校教育的支持。有序开放学校体育文化设施，服务社区居民。通过共同努力，构建学校、家庭、社会密切配合的育人体系。

三、推进基础教育治理现代化要科学用权

1.慎权

本届政府把转变职能作为开门第一件大事，以壮士断腕的决心推进行政审批制度改革，着眼点就是推进治理现代化，着力解决教育管理中权力运用不当的问题：第一是越权问题，就是超越所赋予的行政职责；第二是扩权问题，就是把自己的权力扩得很大，什么都想管、都要管；第三是交叉问题，就是各部门齐抓共管，出现“九龙治水”局面；第四是集权问题，就是过于集中，造成办事效率低，不利于科学决策和调动各方积极性；第五是替权问题，就是上级代替下级和学校管理教育工作。事实上，有权要担责，必须慎用权力、善待权力，把权力关到制度的笼子里。

2.确权

明确各级教育部门、相关部门的权限范围。根据国务院的要求，教育部已经大幅度下放了审批权。在基础教育方面，除了国家课程教科书的审定，教育部已无其他行政审批项目了。今后仍要严格确权，不搞越俎代庖。确权依据什么？一要依据法律。对于政府机构来讲，只有法律赋予的权力才能行使；而对于公民个人来讲，法律不禁止的事情一般都可以做。二要依据政策。根据政策规定和政策实施需要，教育部抓宏观，省级教育部门抓中观，基层教育部门抓具体，学校抓执行。三要依据职能。每个部门都有职能界限，每个工作人员都有岗位职责，应各就其位、各做其事，既不能“鸡犬之声相闻、老死不相往来”，也不能“种了别人的地、荒了自己的田”。

3.放权

“善政必简。”只有该简的简、该放的放，才能激发学校和社会活力、需求潜力和发展动力，才能从名目繁多、繁琐细碎的评估、评审、评比中解脱出来，有足够的时间精力抓大事、议长远、谋全局，做好该做的事、能做的事。所以，要给基层放权，给学校放权。各地都要加大行政审批改革力度，对已经明令取消的，要不折不扣地放给学校、放给社会，不能变相保留。对保留的项目，要抓紧清理审批流程，公开审批的标准、程序和结果。要整合专项资金，根据财税体制改革要求，整合农村义务教育改善办学条件专项资金，扩大基层和学校资金统筹使用权，提高资金使用的针对性和整体效益。要减少各种检查活动，实行检查工作归口管理，整合各种常规性和临时性检查，给基层和学校创造一个安心静心办学的环境。

4.分权

下放可管可不管的事情。交给适合的主体去管，既包括中介组织、理事会，还包括专家学者。比如学校质量评价，可以交给专业组织和人员去实施。分权，包括让权，即把权力委托出去，委托给社会中介组织，比如把国家级基础教育成果奖的评选和创新能力大赛交给中国教育学会去组织实施。总之，要多措并举，综合施策，深入推进基础教育治理现代化，加快激发基础教育管理体制的生机活力。

加快推进基础教育治理现代化，是我们面临的时代命题，是必须完成的崭新课题，也是十分艰巨的历史任务。完成好这一任务，无论思想观念、精神状态，还是知识储备、工作方法，我们都还有许多不适应之处。能力不足、本领恐慌的问题现实地摆在每一个教育管理者的面前。我们要以强烈的使命意识、责任意识、危机意识，切实提高认识、增强本领，打好深化基础教育领域综合改革这场攻坚战，实现基础教育治理体系和治理能力现代化的总目标。

（责任编辑 王永丽）