湖南环境法制教育中存在的问题及其解决对策

王彬辉

课题项目：本论文系湖南省教育厅课题“推进湖南‘两型社会建设之环境法制教育研究”[课题编号：12B078]和司法部课题“环境法律有效实施的评价指标体系研究”[课题编号：12SFB3039]的阶段性成果。摘要：2010年8月湖南省委、省政府做出推进“两型社会”建设的重大决定。在诸多推进湖南“两型社会”建设的活动中，环境法制教育是提高全民法律素质、推进依法治省基本方略实施、建设绿色湖南的一项基础性工作。然而，目前湖南省环境法制教育的对象、主要内容、宣传教育机构和人员配置以及经费保障等方面均存在问题，需要制定《湖南省环境教育条例》使环境法制教育行为更规范、更持续稳定、更具体和更具操作性。环境法制教育工作应该将普法宣传与环境保护的日常工作有机结合；培育环保民间机构，吸引社会力量参与环境法制教育；建立环境法制教育基金，等等。

关键词：环境法制教育；湖南“两型社会”；环境法制教育工作原则

一、湖南环境法制教育中存在的问题（1）缺乏法律来规范环境法制教育。从“第一个五年普法规划”到“第五个五年普法规划”的实施，开展法制宣传教育主要是依据全国人大常委会和省、市人大常委会做出的“关于开展法制宣传教育的决议”和政府机构改革后“三定”方案赋予司法行政部门的职能，法制宣传教育缺乏稳定性和法律规范，导致有些单位把法制宣传教育工作看成“软任务”，搞形式主义、走过场等。为使环境法制教育能持久深入地开展下去，我们应借助相关立法，规定公民对环境的权利和义务，自觉遵守国家环境保护的各项方针政策，形成环境法制观，并能通过自己的模范行动影响和教育他人。美国早在1990年就颁布了《国家环境教育法》，对美国环境教育的政策及措施作了详细规定。依据该法，在环境保护署下设环境教育处、国家环境教育咨询委员会、联邦环境教育工作委员会，并成立了非营利性的国家环境教育与培训基金会。

（2）环境法制教育机构及人员缺乏。虽然，长株潭各地环保局均成立了专门的法制宣传处，有专人负责环境法制宣传教育，有些地方还将普法依法治理纳入单位综治目标管理考核和年度绩效考核内容。比如浏阳市将普法依法治理工作纳入了各乡镇、街道、市直单位综治目标管理考核和年度绩效考核内容，纳入了各级人大监督检查评议的重要内容，纳入了该市经济和社会发展“十一五”规划，与其他工作同部署、同安排、同检查，强化了各级各部门的责任意识。市依法治市领导小组由时任市长梁仲亲自担任组长，全市乡镇、街道和市直单位都成立了党政一把手任组长的依法治理领导小组，各级领导小组、办事机构工作规则和成员单位工作职责明确，各级普法办经常开展活动，规范化建设提高到新的层次与水平。可是与环境法制宣传繁重的任务和所涉及范围过于广泛相比，湖南省从事环境法制宣传教育的机构和人员都远远不够，无论是环保部门专职的法制宣传人员还是民间机构参与法制宣传的人员都达不到实践发展的需要。比如，国内外成功经验已经证明了民间机构在促进环境保护宣传及推动公众参与方面发挥着重要作用。但是民间机构在我国建立和发展的时间较短，例如长沙市雨花区2009年成立“绿色联盟”组织，虽然发展迅速，但社会影响力有限。

（3）法制宣传经费保障问题。五年来，湖南省按照“五五”普法规划、决议要求，做到普法依法治理工作经费保障与本地区经济、社会和文化事业的发展相适应，与本地区财政收入的增长相协调，各地经费都有不同程度的提高，大部分市州达到了人均01～02元的水平。特别是省本级财政经费五年里三次提高，从全省人均不到003元增加到2014年的人均01元，总量跃居全国前列，为全省普法依法治理工作提供了有力的物资保障。长株潭试验区在“五五”普法期间也将普法经费大幅度提高，比如浏阳市普法经费标准大幅提高，市乡两级财政分别按人均05元、04元的标准将普法经费列入财政预算，实行专款专用，分别比“四五”普法期间提高了150%、300%。[1]但是，落实到环境法制教育的专项经费还是远远不够的。

（4）未能严格追究不履行《湖南省法制宣传教育条例》（以下简称《条例》）的单位和个人的法律责任。《条例》于2011年9月1日正式实施。根据《条例》规定，对不履行《条例》规定或者法制宣传教育工作考核不合格的单位，由司法行政部门责令改正，逾期不改正的，由同级人民政府给予通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由有关部门依法给予处分。对无故不参加年度学法用法考试的国家机关工作人员，由司法行政部门或者所在单位责令限期参加补考。但是，目前尚未有对环境法制宣传教育中出现的类似问题追究法律责任，没有做到严格执行《条例》，导致有些单位的法制宣传教育工作就是走走过场，形式主义严重。

二、湖南环境法制教育发展战略对策（一）建议制定《湖南省环境教育条例》

《宁夏回族自治区环境教育条例》是我国第一部关于环境教育的地方条例，这部条例不仅填补了我国国内环境教育立法的空白，更重要的是推动了地方环境教育长效机制的建立和完善，促进了环境教育的规范化、法制化和全民化，对于增强全民环保意识，构建多层次、多形式、多渠道的全民环境教育机制，形成全民参与环境保护的社会行动体系具有非常重要的意义。

《湖南省环境教育条例》的颁布实施，将会使湖南省各级党委、政府及环境法制宣传教育职能部门开展环境法制宣传教育的职责权利义务更规范、更持续稳定、更具体和更具操作性，并有了法律强制力作保障。举例来说，浏阳市“金塘模式”成功的关键因素之一在于制定了环保村规民约来约束村民的具体行为，达到了较好的效果。通过村民代表大会讨论制定《金塘村环境保护村规民约》，对环保宣传、牲畜防疫、环境美化等方面作了具体规定，在全村明确规划了禁养区、限养区、宜养区，让生猪养殖逐渐远离村民生活的中心区域。

（二）将普法宣传与环境保护的日常工作有机结合

1与湘江母亲河保护紧密结合

湘江的保护和治理一直是湖南“两型社会”建设关注的焦点。2009年9月9日国家发展和改革委员会副主任解振华在北京主持召开湘江流域重金属污染治理工作会议，成立了以国家发展和改革委员会为组长单位，环境保护部、湖南省政府为副组长单位的《湘江流域重金属污染治理实施方案》（以下简称《方案》）编制领导小组，正式将湘江治理提升到国家层面统筹谋划。在此之前，湖南省政府成立了由发展和改革委员会、环境保护、财政等多个部门为成员的湘江流域重金属污染治理领导小组，统筹流域治理工作。之后，国家八部委专程来湘调研，院士专家论证会、国家部委协调会相继召开。2011年国务院正式批准《方案》，这是迄今为止全国首个由国务院批准的重金属污染治理试点方案。《方案》涉及湘江流域的长沙、株洲、湘潭、衡阳、郴州、娄底、岳阳、永州8个市，提出了民生应急保障、工业污染源控制、历史遗留污染治理三大重点任务。经过治理，铅、汞、镉等重金属排放总量将在2008年基础上削减70%左右。[2] “把湘江打造成东方的莱茵河”“让湘江成为一支流淌文化的河流，成为一支流淌哲学的河流，也成为一支哺育新时期新的历史条件下湖湘人才群的河流”，是湖南省委书记、省人大常委会主任周强提出的目标。“两型社会”环境法制宣传教育应该抓住这个契机，设立“保护母亲河”行动青少年生态监护站和监督岗、“保护母亲河”行动环保接力赛、“美丽家乡母亲河”评选活动等主题系列活动。endprint

2与建设项目环保工作紧密结合

2003年实施的《环境影响评价法》使建设项目的环境管理上了一个新的台阶，长株潭环保局对该法进行了大力的宣传，大大地提高了环评率和“三同时”制度执行率，引导发展无污染、少污染生产项目，确保污染处理设施与主体工程同时投入使用，从源头控制和减少排污量，推进工艺设备改革、技术改造和综合利用，减少污染物产生量。通过宣传，试验区各级和企业生产经营者均对建设项目环境管理有了较深刻的认识，从对环境影响评价制度的质疑、接受到支持，工商、发改、建设等部门均十分支持和配合环评工作的开展，企业经营者均已能自觉地申报环评，环境保护的源头工作得到了有力的发展。

3与专项整治行动结合

2010年以来湖南省纪检监察机关督促各地各有关部门落实节能减排各项政策措施，加强生态保护和环境治理。会同相关职能部门对节能减排目标完成责任制情况进行检查考核，落实奖惩措施，实行严格问责。同时，还会同环保等部门进一步深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，集中整治危害群众健康的环境问题；开展环境影响评价审批监督检查工作，严肃查处违法审批、违法建设行为。此外，还督促有关部门和地方各级政府认真落实《湘江污染综合整治方案》《城镇生活污水处理设施建设三年行动计划》，对有色、化工涉重金属污染企业进行重点监管和督查。根据湖南省政府湘江流域水污染综合整治的部署要求，纪检监察机关会同湖南省环保厅对永州、衡阳、株洲等湘江流域8市的水污染综合整治情况开展监督检查。根据检查情况，对工作进展滞后、配套设施不完善和运行不规范等突出问题实行挂牌督办。据统计，共对其中的28个项目下达督办函，取缔关闭一、二级饮用水源保护区内排污企业21个，对42家违法企业下达停产整顿、行政处罚通知书。[3]

4与处理环境纠纷相结合

加强宣传，对涉及群众切身利益的环境纠纷事件妥善处理，认真处理好信访案件；建筑工地施工影响均公布宣传；加强高中考考场、考生宿舍以及居民集中区等重点场所周边环保宣传与管理，为人民群众提供良好的工作、生活环境。环保局建立信访工作领导包案制度，切实加强领导，职责到位，责任到人，树立“群众利益无小事”的观点，扎扎实实地履行“接到环境投诉二天内赶到现场处理”的承诺，建立健全信访案件回头看制度。对反映的环境污染问题，做到“五个不放过”：一是对上级环保部门批转的、交办的信访件不放过；二是对区委、区政府领导交办的以及其他部门转办的信访件不放过；三是对人大、政协提案所反映的环境污染问题不放过；四是对新闻媒体曝光的环境污染问题不放过；五是对群众直接来信来访反映的问题不放过。对环境纠纷的处理得当，让群众受到环保教育的同时，提高了自我环保意识，收到了环保普法宣传应有的作用。

（三）培育环保民间机构，吸引社会力量参与环境法制宣传教育

环境质量问题与公众的工作和生活息息相关，直接影响到每位市民的身体健康。由于政府部门力量有限，制定环保政策和措施后，难以对实施效果情况进行全方位的监督与管理。环境保护非政府组织（ENGO）能够很好地弥补政府工作的不足。因此，应继续鼓励和引导包括“绿色联盟”在内的ENGO的发展，利用ENGO扎根基层群众的特点，实现对市民环境教育和公众参与宣传工作。ENGO的发展和壮大，有利于发现环境保护相关政策、法规存在的不足，通过建立与政府部门的协调机制，可以促进环境保护法规、政策不断完善。ENGO的监督作用有利于提高政府工作效率，通过ENGO的宣传教育，便于在社会上形成公众参与的环境保护文化氛围，调动广大市民参与环境保护的热情。从长远利益看，ENGO的发展与壮大，对于长沙市积极稳妥推进城镇化发展，实现“两型社会”建设目标将起到积极作用。比如浏阳市“金塘模式”中的环保促进会是在完全尊重村民自主意愿的前提下，由19位德高望重的老同志和党员组成的金塘村环保促进会。此促进会加强环保自治工作的统筹协调，全面宣传环保科技知识，督促环保规划落实，监督环保村规民约执行，调解环保民事纠纷。

（四）建立环境法制宣传教育保障机制

环境教育需要从资金、人力、物力、场所和监督等方面保障。台湾通过设立环境教育基金来保障环境教育的资金，其来源有政府财政预算、自废弃物清理法之执行机关执行废弃物回收工作变卖所得款项、自各级主管机关收取违反环境保护法律或自治条例之罚款收入、基金利息、个人或单位或团体之捐助以及其他收入。笔者认为湖南省设立环境教育基金的条件并不成熟，原因在于我国对基金的管理弊端凸显，各种基金没有起到应有的效果，却滋生贪污腐败，成为某些利益集团的捞钱工具。所以，笔者认为，应该借鉴宁夏回族自治区的做法，环境教育资金来源于政府财政预算和单位预算更加合适。对于环境教育人员编纂安排的问题，需要考虑到不同地区发展需要和环境污染破坏严重程度，以及环境教育宣传普及效果和程度，以便于公众参与环境教育的宣传和推广。

固定而设施良好的环境教育场所是进行环境教育的物质基础，政府在进行城市规划时应该整合规划具有特色之环境教育设施及资源，比如植物园、博物馆、焚化厂、资源回收站，甚至一片湿地、一段河川或一个社区，只要经营管理者发挥这些场所本身的特色，设置解说人员及规划良好的课程方案，经过审查均可以认证成为环境教育设施场所。

（五）建立监督与激励机制

环境法制宣传教育领导小组定期对本单位各部门落实规划的情况进行检查和指导，并在每年年终进行总结评比，对成绩突出的部门和个人给予奖励，对未能完成学习任务、法制宣传任务的部门和个人予以通报批评，并根据已经颁布施行的《湖南省法制宣传教育条例》中相应的条款追究法律责任。

参考文献：

〖=1〗全省“五五”普法依法治理工作成绩斐然[EB/OL].http：//www.hunan.gov.cn/zwgk/hnyw/zwdt/201212/

t20121210_715791.html，2010-12-03.

〖=2〗陈淦璋，欧阳坤.湘江流域重金属污染治理实施方案获国务院批准〖=N〗.湖南日报，2011-03-18（04）.

〖=3〗黄纯芳.湖南加强湘江污染整治监督保护母亲河饮用水源〖=N〗.湖南日报，2011-02-24（02）.endprint