关于我国20世纪50年代民族地区建政工作的两点看法

摘 要：20世纪50年代，我国在少数民族地区普遍实行了建政工作。但有学者认为这一时期的建政工作在汉族和少数民族公民间创造出了一个地理上的二元“空间区隔”，推动了族群向加强其“民族意识”的方向发展。笔者认为民族意识不但没有加强，相反遭到了削弱，国家意识得到了弘扬，有利于中央政权对少数民族地区的社会整合。

关键词：新中国；20世纪50年代；民族地区；建政工作

中图分类号：C95 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）03-0031-05

收稿日期：2014-02-19

基金项目：国家社会科学基金西部课题《建国初期中国共产党民族工作研究》（11XDJ005）阶段性成果。

作者简介：伍小涛，男，博士，中共贵州省委党校党史党建部教授，研究方向为政治哲学、中共党史和中华人民共和国史。

20世纪50年代，我国在少数民族地区普遍开展了建政工作。少数民族的建政工作，实质就是民族区域自治。时过60年，回头看民族区域自治。一些学者提出了反思。

一、20世纪50年代民族地区建政工作中的民族意识与国家意识问题

马戎教授认为：民族区域自治，“把族群与地域正式挂起钩来，使各个少数族群获得了某种独立的政治身份、政治权利和‘自治地域，确保了‘少数民族在自己的自治地区内当家作主，确保了在行政体制、干部任命、财政管理、经济发展、文化教育事业等各个方面少数族群可以在中央政府的大力支持和优惠政策下得到较快发展。但是在这些制度的建立和推行的过程中，当我们以族群为单位强调政治上的‘民族平等而不是‘公民平等时，当我们以族群为单位从制度上保障少数族群各项政治权利时，也不可避免地把我国的族群问题‘政治化，并在一定程度上推动一些族群向加强其‘民族意识的方向发展。”[1]马戎教授的反思，有一定的道理，但也存在一定的片面性。为了回答其问题，我们首先从其关键词“民族意识”着手。

所谓民族意识，就是“人们对自己归属于某个民族共同体的认识，亦即认同（identification），是具有民族特点的各种心理和观念的总和。民族意识是对民族的社会存在的反应，而民族的社会存在主要是指民族生活环境，民族存在和发展客观条件、现实状况，以及民族的特征与历史传统等。”[2]44

新中国成立前，中国的政治结构，是一种典型的二元结构，即社会分成统治阶级和被统治阶级。但少数民族社会的政治结构与汉族的政治结构有很大的不同。汉族自秦始皇建立郡县制以来，王朝就垄断了国家权力，并通过建立从中央到地方的权力系统和严格的法律制度，控制着整个社会。皇权成为了国家权力的主要体现和代名词。而少数民族除了入主中原的个别民族，如蒙古族、满族等外，基本上没有国家的观念。他们认同是本族的王公、旗主、土司、款首、寨主和阿訇等。地方史书记载：“凡土官之于土民，其主仆之分最严，盖自祖宗千百年以来，官常为主，民常为仆，……土官虐使土民非常法，所生女有姿色，土官辄唤入，不听嫁，不敢与人也。有事控于土官，土官或判不公，含冤者惟私向老土官墓上痛哭。虽有流官辖土司，不敢上诉也。”[3]因此，民族意识在传统社会里，不但没有削弱，相反得到了加强。有人在考察云南回族的社会变迁中指出：“700多年来，云南回族始终保持着自己的民族文化特性，即使在汉族或其他民族的文化包围圈中也始终未被同化，这就是伊斯兰教的作用，无论是在内地的聚居区或是在边疆散居区都是如此；他们习惯于在回族群体内部顽强地进行宗教和民族意识的教育，把清真寺作为从事这种教育和共同议论民族大事的中心场所，这就使回族内部自然形成了包括管事、阿訇、乡老等参加的民间管理体系，来管理和指导本民族内部一切事务，以此来抵御外界压力的渗透。”[4]

新中国一成立，中国共产党就反复强调国家意识。毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的开幕式上指出：“占人类总数四分之一的中国人从此站立起来了。中国人从来就是一个伟大的勇敢的勤劳的民族。……我们团结起来，以人民解放战争和人民大革命打倒了内外压迫者，宣布中华人民共和国的成立了。我们的民族将从此列入爱好和平自由的世界各民族的大家庭，以勇敢而勤劳的姿态工作着，创造自己的文明和幸福，同时也促进世界的和平与自由。”[5]1954年9月，刘少奇在第一届全国人民代表大会第一次会议上也强调指出：“我们的国家是工人阶级领导的人民民主国家，所以我们的国家能够用彻底的民主主义和民族平等精神来解决民族问题，建立起国内各民族之间的真正合作。我们坚决地认定，必须让国内各民族都能积极地参与整个国家的政治生活，同时又必须让各民族按照民族区域自治的原则自己当家作主，有管理自己内部事务的权利。……我国各民族都必须加强和巩固我们祖国的统一，必须紧紧地团结在一起，共同为建设伟大的祖国而努力。”[6]

在国家意识的植入下，无论是少数民族干部还是广大群众，其民族意识都发生了一定的改变。就少数民族干部来说，在培养和使用上，中国共产党非常强调政治的作用。在培养上，《培养少数民族干部试行方案》指出：“应以中国历史与中国状况（包括中国各民族的历史与各民族社会经济情况等），中国人民政治协商会议共同纲领，民族问题与民族政策，毛泽东思想与马列主义理论为长期班政治课的基本内容。短期班依此方向，规定当前实际工作需要的具体课程。在一切民族学校内，应该发扬共同纲领精神，克服大民族主义倾向与狭隘民族主义倾向，培养民族间互相尊重、平等、团结、友爱合作的作风。”[7]12-13时任中共中央统战部长兼中央民委主任李维汉指出，共产主义化，是培养干部的最高原则，各民族中的党员干部要朝着这个方向积极努力。“大力提高现有少数民族干部的质量，有意识、有计划地培养共产主义的领导骨干，特别是县、区领导骨干。”[8]

在使用上，中国共产党要求“放手使用他们，并时刻关心他们政治的和理论的以及文化的学习，热诚地帮助他们，使之在工作中得到更好的锻炼，不断提高思想政治水平，以便更有效地来管理本民族的事务。”[7]24对于少数民族上层，中国共产党也强调政治改造的作用。主要方法是：（1）有针对性进行争取工作。当时少数民族上层人士的思想疑虑，各有不同。在做争取工作前，先进行摸底，做到“对症下药”，这样才能做到“药到病除”。（2）少数民族上层人士一般都有较强的自尊性，对说服工作的态度相当在意。所以，在对他们进行工作的时候，要做到以诚相待。不以居高临下的胜利者的面目出现，以平等的身份进行交流，使其消除思想顾虑。（3）允许出现反复。少数民族上层对中国共产党的顾虑和担心不是短期内能够消除的。当时很多人士在被争取过来后，在国民党和外国反华势力的挑拨下，又出现反复。这样就要以诸葛亮“七擒七纵”的气魄，继续耐心做工作，直到其心悦诚服。（4）发动相关人士共同参与到争取工作中来，并让其真正参与国家大政方针的制定和执行[9]。而且针对一些少数民族干部地方民族主义思想，中国共产党大张旗鼓进行了反对。时任国家民族事务委员会主任乌兰夫指出：“地方民族主义思想倾向的主要表现是：过分强调民族的特殊情况，看不清国家的整体利益和民族的长远利益，看不清民族发展的前途，不愿意接受别的民族有益的经验和帮助，这两种思想倾向都必须防止和克服。”[10]endprint

由于中国共产党政治工作显著，少数民族干部大都认同中国共产党的政治权威。贵州少数民族干部代表陈永康在第一届全国代表大会上发言说：“我们少数民族深深感到，只有在共产党和毛主席领导下，才会有民族平等，才会前进到社会主义社会。今天宪法上规定保障少数民族的各种权利，使我们愈加感到统一的多民族的伟大祖国空前大团结的温暖可爱。”[11]14西藏上层人士班禅额尔德尼·却吉坚赞也指出：“伟大的中国共产党和各族人民敬爱的领袖毛主席，领导我国人民取得了人民革命的伟大胜利，使西藏获得了和平解放，西藏人民永远地摆脱了帝国主义羁绊，光荣地回到了我们友爱和睦的祖国大家庭。……我们深切体会到中国共产党毛主席的民族政策是伟大的正确的，全国各兄弟民族对西藏人民是热爱的和帮助的。有了中国共产党和毛主席的领导，有了各兄弟民族的帮助和合作，西藏人民才能享受到祖国大家庭的温暖，才能真正摆脱帝国主义的欺骗和奴役，政治、经济和文化才能得到发展。”[11]6-7因此，少数民族干部已经是新中国政权通向少数民族地区桥梁和党的政策的执行者，他们的意识不单是族群意识，而是国家意识和人民意识。从这一点来讲，民族意识已是大大地减弱了。

从广大群众来说，在建政过程中，无论是清匪反霸，民族地区土改，还是民族地区的区域自治，中国共产党都大张旗鼓地进行宣传，从而把民族大众的思想纳入到中国共产党的政治思想体系中来。以民族地区土改为例，中共云南省委在放手发动群众上采取的方法是：“一是放手进行阶级教育，放手提高少数民族的阶级觉悟。我们必须认识：少数民族农民，除了一般农民的落后性之外，还加有狭隘的民族观念以及民族中若干传统的封建麻痹，其阶级觉悟的提高一般比汉族农民要困难些。少数民族群众觉悟提高的一般规律是：第一步打破民族隔阂，认得‘各族农民是一家，懂得恨本族地主。第二部打破传统的封建麻痹，特别是宗教麻痹，不仅恨而且敢于斗地主，不仅敢于斗地主，而且敢于要地主的东西。第三步懂得政策策略，在党的政策之下，彻底消灭封建。……二是在组织上要有明确的阶级路线，放手依靠各族贫雇农，肯定应用农民协会去发动群众，领导运动。”[12]801-802在这一方法下，左所乡土地改革开始时，回族农民斗汉族地主较积极，斗回族地主就有顾虑。有的认为回族地主也是“一家人”，甚至有的认为汉族斗回族地主是“汉族欺悔回族”，斗本族地主怕“二世的活飞仙”（取命鬼），怕“以妈奶打败”（真主不饶）。通过普遍开展诉苦、挖穷根，阶级觉悟提高就冲破了这些麻痹，自然同本族对立起来，开展斗争[12]801。也就是说中国共产党的阶级意识代替了民族意识。

同时，在民族区域自治中，中国共产党也进行了一定的政治动员。广西大瑶山区域自治中，工作队的做法是：“访苦访贫，实行三同，发现好人，培养积极分子，进行诉苦教育，扎正根子，通过根子去窜连，通过窜连来发动群众起来发展生产，当家作主，搞好团结。”[13]496通过这一系列步骤，大瑶山群众真挚地说：“我们过去被国民党推下水，今天共产党和毛主席把我们救了起来，我们才能当家作主，现在我们看得清楚了，我们大瑶山只有一条路——永远跟着共产党走，永远跟着毛主席走。”[13]508也就是说，民族区域自治，不是提高了民族意识，而是提高了国家意识，政党意识。

因此，马戎教授的民族区域自治“不可避免地把我国的族群问题‘政治化，并在一定程度上推动一些族群向加强其‘民族意识的方向发展。”[2]24之说经不起历史的推敲。

二、20世纪50年代民族地区建政工作中的自治地区和非自治地区问题

马戎教授还认为，民族区域自治，“这一体制使中国大陆的行政管理体系出现了两类性质有别的行政单位：自治地区和非自治地区（汉族地区）。我国颁布了民族区域自治法，政府对于自治地方政府的政策（干部的民族成分、税收和财政补贴等）、对于自治地方的‘自治民族成员的政策（计划生育、考试加分等），与非自治地方的政策是有区别的。由于在政策上的差别，‘自治地方和‘非自治地方这一体制在居民们的心目中也创造出了一个地理上的二元‘空间区隔”[14]。笔者在此不认同马戎教授的看法，并以西藏藏族自治区的实例进行说明。

我们知道，西藏在新中国成立前一直是一个独立的政治实体。尽管清朝统治者在中央设立理藩院，民国设立“蒙藏事务局”或“蒙藏事务委员会”来管理西藏少数民族事务，但西藏享受高度的独立性。20世纪30年代后，国民党与西藏地方政府的谈判，一再重申，只要西藏政府承认为中华民国之一部分，便可享有高度的“自治权”，西藏俨然成为一个事实上的“独立王国”。在这个“独立王国”下，形成了一种独特的民族认知和民族意识。“西藏人是相信转世的：人在生前若行了善，死后就能转生入善道；如造了恶，死后就要堕入恶道，或是变为饿鬼，或是变为畜生。……因此，西藏人在一个人断气后，他的家属一定要请喇嘛开路，喇嘛如请不来，可以把尸体运到喇嘛住的地方。”[15]

新中国成立后，中央与地方的关系发生了改变。1951年5月23日达成的《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（简称《十七条协议》）规定：“一、西藏人民团结起来，驱逐帝国主义侵略势力出西藏。西藏回到中华人民共和国祖国大家庭中来。二、西藏地方政府积极协助人民解放军进入西藏，巩固国防。三、根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府的统一领导下，西藏人民有实行民族区域自治的权利。……十四、中央人民政府统一处理西藏地区的一切涉外事宜，并在平等、互利和互相尊重领土主权的基础上，与邻邦和平相处，建立和发展公平的通商贸易关系。十五、为保证本协议之执行，中央人民政府在西藏设立军政委员会和军区司令部，除中央人民政府派去的人员外，尽量吸收西藏地方人员参加工作。参加军政委员会的西藏地方人员，得包括西藏地方及各地区、各主要寺庙的爱国分子，由中央人民政府指定的代表与有关各方面协商提出名单，报请中央人民政府任命。十六、军政委员会、军区司令部及入藏人民解放军所需经费、由中央人民政府供给。西藏地方政府应协助人民解放军购买和运输粮秣及其它日用品。十七、本协议签字盖章后立即生效。”[16]endprint

从这十七条可以看出：中国共产党对西藏的治理较明清和民国有了很大的加强。不但西藏在中央人民政府的统一领导下，而且中央在西藏驻扎军队，统一处理西藏地区的一切涉外事宜和设立军政委员会。西藏成为中国共产党领导下民族区域自治政权。当然，这个自治政权与中国境内其他自治政权的不同之处，在于享受更多的自治权利。如西藏地区的民主改革，不象其他区域自治政府按照中央的指示立即进行，而是如毛泽东所说：“什么时候进行，由你们自己去决定。自治区筹备委员会成立后，可以对这个问题进行研究，要由达赖喇嘛、班禅额尔德尼下决心，要由西藏的僧俗官员和寺院里的喇嘛、堪布们决定。要有一个酝酿的时期，一年、二年、三年，通过讨论，打通思想。有人赞成，也有人反对，两方面的意见都可以讲。多酝酿、多讨论有好处，大家都讲，慢慢地就讲通了。贵族、喇嘛有很多人害怕改革，你们回去后要对贵族、喇嘛多做工作，不论如何改革，对他们的政治地位、生活水平都要维持。”[17]但是，西藏毕竟是中国中央政府领导下的民族区域自治政权，西藏地方政府的方针政策，必须与中央的方针政策保持一致。我们从达赖喇嘛在第一次全国代表大会上的发言可以看出，西藏的政治、经济和文化与中央有着密不可分的关系。达赖指出：“自从一九五一签订和平解放西藏办法的协议，中央代表、进藏人民解放军及工作干部先后到达西藏以后，执行了中央的民族团结政策，遵守和执行了和平解放西藏办法协议十七条，这些正确的政策和其他各项措施，都是可以清楚的看得到的。……关于西藏的经济、文化建设方面，西藏过去因为交通不便，进行经济文化建设都很困难，但是在中央的大力帮助之下，三年多以来，开垦了不少荒地，建立了人民银行，对农业、畜牧业、手工业发放贷款，高价收购难以外销的羊毛，因而促进了西藏经济的发展。其次，又建立了学校、医院，以培养藏族干部，发展文化。在进行经济建设上特别值得指出的是，中央拨了巨额经费，修建康藏公路。……这条公路，预计在今年底就可以通车到拉萨。这不仅是建设繁荣新西藏的基础，而且在保卫国防上具有重大意义。”[11]4-5

从20世纪50年代的西藏来看，民族区域自治地方与非民族区域自治地方都要遵从中央的施政纲要。正如特里尔所说：“中国是一个由乡村组成的社会，历史上没有哪一个政府能像毛的政府那样，将其影响渗透到每一个村落。这种变化不是经济的或技术的变化。”“这变化——正如毛三十年前所参加发动的湖南农民运动一样——是组织上和心理上的。”[18]

就民族区域自治地方来说，成立自治政权，少数民族自己管理自己，固然会产生“成立自治区，苗族当家，汉族没有份了。”和“成立自治区是提高苗族踩矮汉族”[19]等想法，但这一想法，在党的一系列民族团结政策的规训下，变成各族人民共同奋斗建设新中国的话语。如1953年西双版纳傣族自治州的成立，不但傣族群众高兴，其他民族也很高兴。基诺群众说“毛主席他老人家就象天上的金太阳，照亮了基诺山，温暖着我们的心窝。”爱尼（哈尼）代表说：“自治州成立，结束了我们世世代代当牛做马的历史，我们真正当家作主了。”在庆祝大会上傣族赞哈放声歌唱道：“今天是我们几代人梦想的日子，是各族人民当家作主的盛大节日。把毛主席纪念章高挂在头巾上，表示我们各族人民衷心的敬意。来吧，过去受苦受难的奴隶！让我们紧紧地拥抱在一起，象一个父母所生的兄弟。”[20]因此，民族区域自治地方并不因为自治政权的建立，就产生了独有的本民族空间。相反，自治政权的建立，使少数民族大众与国家政权的联系越来越紧密。因为“民族自治地方的权力机关——人民代表大会，依照宪法和法律的规定制定的自治条例或者单行条例以及其他决定，都须报有关上级国家权力机关批准。民族自治地方的行政机关——人民政府，除向本级人民代表大会负责报告工作外，还对上一级国家行政机关负责并报告工作，受上级国家行政机关的领导、监督和帮助。”[21]

少数民族干部的选拔、任用和其他方面的优惠，固然只有在民族地区才能享受得到。如中共贵州省委规定：（1）在少数民族地方的区级和乡干部基本上都应当由当地少数民族的人员担任。（2）少数民族聚居的县、自治县和自治州，政府各部门要在现有的基础上，继续选拔少数民族干部中的优秀分子担任领导职务，中共各级委员会也要逐步配备少数民族干部担任书记等负责工作。（3）要帮助他们提高思想、做好工作，不要轻易撤换和精简[22]。但是，在民族地区，一般担任县以上重要职务和正职的是具有一定资历的汉族干部。因此，从某种程度上讲，少数民族干部并不占优势。在非民族地区，少数民族干部和汉族干部享受同等的待遇和条件。从这一点来看，并不存在着“民族区域地方”与“非民族区域地方”的二元区域。

对于少数民族大众优惠的待遇，只要是具有少数民族身份，不管是在非民族区域，还是民族区域都同样享受。所以马戎教授的二元结构与二元区隔是人为的想象，在实际生活中并不存在。

还必须说明的是，民族区域自治，毕竟不同一般的政治制度，它不是一种纯粹的“民族自治”，而是经济因素和政治因素相结合、民族因素和地域因素相结合的制度。根据聚居的不同特点，一个民族可以在这里有自己的自治地方，也可以在另一些地方有自己的自治地方；可以一个民族建立一个自治地方，也可以两个和两个以上民族共建一个自治地方；人口多的民族可以建立自治区、自治州和自治县，人口少的则可以建立民族乡作为补充。“不仅使聚居的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利。从人口多的民族到人口少的民族，从大聚居的民族到小聚居的民族，几乎都成了相当的自治单位，充分享受了民族自治权利。这样的制度是史无前例的创举。”[23]这与苏联和南斯拉夫的区域自治模式有很大的不同。苏联与南斯拉夫的自治是高度的自治。党、政、工、团以至合作化都要民族化，这就带来了消极影响，助长了地方民族主义的抬头。而中国的民族区域自治则是：“首先，民族化范围不同。苏联包括民族地区一切机关，中国只是限于‘民族自治机关，而自治机关只包括政府和人大，不包括党委和其他非政权机关。其次，内涵不同，苏联民族化包括经济、政治、文化、教育各个方面。中国自治机关民族化包括有三个内容：（1）自治机关民族干部占一定比例，民族干部有职有权；（2）使用当地民族通用的一种或几种语言文字；（3）运用民族形式。第三，中国在提出‘自治机关民族化的同时，提出了‘少数民族干部共产主义化，培养共产主义民族干部是中国共产党人的首创，只有在民族干部共产主义化的前提下，才能克服‘机关干部民族化的消极作用。只有把共产主义摆在首位，各民族干部才有共同的奋斗目标，全心全意为各民族服务。第四，根据民族自治地方人口构成的条件，将自治机关的组成以自治民族为主，改为自治民族占有相应的比例。这样，纠正‘民族化就是自治民族包揽一切的错误观念，有利于各民族互相信任加强团结。”[24]因此，中国民族区域自治，不会造成民族分裂，相反，经过民族团结、民族互助，求得共同的发展、共同的繁荣。endprint

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责任编辑 何成学endprint