我国环境公益诉讼主体资格研究

陈承帼

摘 要：2014年4月24日通过的《环境保护法修订案》首次对我国环境公益诉讼的相关要素作出了规定。对环境公益诉讼主体的争议曾经是《环境保护法》修订的争议焦点。文章介绍了我国环境公益诉讼主体的演进，分析了新修订的环保法对环境公益诉讼主体的拓展及其不足，最后指出，环保法修订案对环境公益诉讼主体资格的有限放开是对当下各种现实因素综合权衡的权宜结果，对公民个人环境公益诉讼主体资格的排除，也只是一种阶段性的选择。国家治理和环境治理的发展将不可避免会要求降低环境公益诉讼主体资格的门槛，让凡是受到环境污染影响的社会组织和个人都有权提起环境公益诉讼，以更有效地打击环境违法行为，促进民主和法治的进步。

关键词：环境；公益诉讼；主体；资格

中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）04-0034-04

一、我国环境公益诉讼主体资格的演进过程

在2012年8月31日《民事诉讼法》修订之前，我国仅有《海洋环境保护法》对环境公益诉讼作了明确的规定，该法第90条第2款规定：“对于破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”其他法律，包括修订前的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》均规定，对于环境侵权案件的索赔，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，所以，如果个人、团体等不能证明自己和案件有直接利害关系，法院往往会以原告主体不适格为由拒绝受理。因为立法的欠缺，在《环境保护法》修订前相当长的时期里，环境公益诉讼存在着立案难、审理难、判决难和执行难等现象。

2010年7月，最高人民法院下发的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》明确规定：在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。该意见发出以后，全国各地不少省市纷纷成立环保法庭。据《云南日报》报道：截至2014年1月，全国共有153个法院成立了环保法庭或专门审判合议庭[1]。此项环境保护司法新机制的建立，在推动我国法院保护和改善生活环境与生态环境的同时，也推进着环保公益诉讼的进一步发展。但是，尽管环保法庭的建立让环保案件投诉有门，但实践中环保法庭却面临“环保案件少，无案可审”的窘境。中国应用法学研究所所长孙佑海认为，造成环境类案件数量较少，主要原因是当事人起诉难、举证难、胜诉难；法院审理难、判决难、执行难。在“十一五”期间，环境信访案件数量达30多万件，其中诉讼案件不足1%[2]。中华环保联合会副主席兼秘书长曾晓东也说：“我国每年发生的环境污染案件有几十万起，但能进入到诉讼程序的寥寥无几，受害者的环境权益得不到伸张，污染企业逍遥法外，而且不需要为污染损害的生态环境买单。”[3]截止2013年12月，我国各级法院共受理的环境公益诉讼仅有53件[4]。这与我国近年来环境污染事件持续高发、环境污染纠纷频繁发生的现象是极不相称的。

2013年1月1日开始，我国新修订的《民事诉讼法》开始实施。新民诉法第一次以基本法的形式明确了民事环境公益诉讼制度的法律地位。该法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”应该说，这样的规定首次明确了“法律规定的机关”和“有关组织”可以提起环境公益诉讼，这曾被普遍视为中国环境公益诉讼的破冰之举，标志着我国环境公益诉讼制度跨入了一个新的历史阶段。但该规定将环境公益诉讼的主体限定为“法律规定的机关和有关组织”，在实践中还是将环境公益诉讼挡在了法院的门外。法院普遍认为，“法律规定的机关和有关组织”是指可以提起公益诉讼的机关和组织不仅要求机关和组织的设立和职能由法律规定，其可以提起公益诉讼的权利也要由法律明确规定。而在当时，可以提起民事公益诉讼的机关，除了《海洋环境保护法》第90条第2款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”外，再没有其他法律规定的机关和组织有资格提起环境公益诉讼案件。正是由于这一规定，直接导致中华环保联合会在2013年度提起的7起环境民事公益诉讼、1起环境行政公益诉讼共8起环境公益诉讼案件，法院均以原告主体不适格为由而未予立案[5]。而2013年度又正是《环境保护法》修订的重要时段，一方面，是环境形势持续恶化、重大环境污染事故屡屡发生，另一方面，这一年度的环境公益诉讼却是零立案。应该说，客观现实的需要和社会公众的呼吁对当时环境公益诉讼主体资格的立法起到了一定的助推作用。

二、《环境保护法》修订后对环境公益诉讼主体资格的拓展及其局限性

我国《环境保护法》自1979年试行、1989年正式颁布施行。2011年环保法的修改被列入十一届全国人大的立法计划，2012年8月、2013年6月、2013年10月、2014年4月，全国人大常委会对环保法修正、修订草案进行了四次审议，期间，两次向社会公开征集意见并数易其稿，于2014年4月24日获得十二届全国人大常委会第八次会议表决通过。

一般的法律修改草案经全国人大常委会三次审议后就可以提交表决，但《环境保护法修订案》经过四审才最后通过，其中，对环境公益诉讼主体的争论，一直是社会公众以及多方机构关注的重点。

对环境公益诉讼，一审修正案没作规定。二审修正稿规定为：“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”。把可以提起环境公益诉讼的主体限定为中华环保联合会一家，主体显然过窄，草案公布后在社会上引发了普遍的不满和广泛的争议。2013年10月的三审修订稿规定，可以提起环境公益诉讼的主体是“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织。”与二审稿相比，环境公益诉讼的主体从“中华环保联合会”扩展到“全国性社会组织”，可以说主体的范围是扩大了。但经检索，能够满足“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好”的要求的，也只有中华环保联合会总会、中国环境科学学会、中国环保产业协会、中国生态文明研究与促进会等几家，且这几家都有官方或政府背景，而广大的民间环保机构和众多的草根民间组织因为不能完全符合标准而被排除在环境公益诉讼的门外，令大众对环境公益诉讼主体资格过窄的争议持续发酵。2014年4月22日，四审修订稿的内容再次将提起环境公益诉讼的主体扩大到设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织。2014年4月24日，获准通过的环境保护法修订案第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”据报道，目前符合环保法修订案第58条规定条件的环保组织，全国超过了300余家[6]。

对于社会组织的环境公益诉讼主体资格，从一审稿的空缺、到二审稿的1家、再到三审稿的5、6家，到最后正式立法时的300余家，环境公益诉讼主体范围的逐步扩大，反映了社会公众的呼声，也是各方力量博弈的结果。环境保护民间组织和环保专家普遍认为，环境保护诉讼的主体太窄，不利于保护公众监督环境保护的积极性，不利于形成整合力量，遏制、制裁环境污染的行为。但是，从经济发展的角度看，环境公益诉讼可能会影响地方经济的发展，一些地方污染大户正是纳税大户，一些地方的污染行业正是地方的经济支柱，执法部门甚至被要求为经济建设保驾护航。所以，立法者担心完全放开公益诉讼可能会对经济的发展产生影响。

据报道，截至2013年6月底，全国依法登记的社会组织有50.67万个，其中社会团体27.3万个，民办非企业单位23万个，基金会3713个，从业人员超过1200万人[7]。据不完全统计，全国现有近2000家环保NGO，组织成员近20万人[1]。就新环保法的规定来看，将公益诉讼的主体资格限定为“在设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织”和“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取利益”，设定这样的门槛，主要是考虑了公益诉讼的功能要求和防止滥诉等因素，同时适应我国的现行管理体制，从而保障公益诉讼制度的适度开展和有序进行。如全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任袁杰表示，“之所以对环境公益诉讼主体划线，实际上也是借鉴了国际惯例。因为公益诉讼的功能和作用首先是监督环境违法行为，另外还有一定的救济功能。同时因为专业性比较强，就要求起诉主体对环境问题比较熟悉，要具有一定的专业性和诉讼能力，要有比较好的社会公信力，不牟取经济利益的社会组织才可以提起公益诉讼。”[6]对此，一些不符合条件要求、但实际从事环境保护工作的草根民间组织明确表示了失望和不满。例如，民间环保组织“自然之友”就曾于4月22日在环保法修订草案第四次审议时发出公开信，呼吁正在审议的《环境保护法》进一步放开公益诉讼的主体资格，认为四审稿对公益诉讼主体资格的规定依然过于严格，不利于公众对环境污染和破坏行为进行监督。希望环保法修订可以进一步放开对公益诉讼主体资格的限制，将环境公益诉讼的主体范围扩大到“所有依法登记的从事环境保护工作的社会组织”[8]。

此前，理论和实务界对于环保行政机关和检察机关的环境公益诉讼主体资格也曾进行过充分的探讨。但新环保法已经将该两个主体排除在新民事诉讼法第55条的“法律规定的机关和有关组织”之外。主要理由主要是，虽然这两个机关都有公权力的背景，环保机关具有环境保护方面的知识和技术专长、检察机关具有法律知识和技术专长，以这样的背景和专长提起环保公益诉讼效果可能会比较好，但如果允许这样的机关作为环境公益诉讼的主体，明显有悖于我国民事诉讼中当事人地位平等的原则，对于环保机关来说，难辞既当运动员又当裁判员的嫌疑，而对于检察机关来说，也有利用国家公权力干预民事私权利之嫌，有违现代法治的理念。所以，环保法修订没有赋予环保机关和检察机关的环境公益诉讼主体资格，在理论和实务界都能达成共识，普遍接受。

但对于环保法修订案没有赋予公民个人环境公益诉讼主体资格，理论和实务界还是存在很大争议的。官方的立场据称主要是担心可能会引起滥诉以及专业性欠缺等[6]。显然，这样的理由太过于牵强。由于公益诉讼需要投入相当的经济成本，耗费大量时间和精力，并且承担一定的败诉风险，所以，放开环境公益诉讼的公民资格可能会导致滥诉的担忧未免是在杞人忧天。更何况，因为公益诉讼的取证难、鉴定难等诉讼过程中的专业性问题而限制公民个人的公益诉讼资格，就好比担心溺水而限制游泳一样滑稽和无理。可以说，限制公民公益诉讼起诉资格所折射出来的是立法者的不自信以及对民众的不信任和提防。

三、以环境权理论为基础进一步拓展我国环境公益诉讼主体资格范围

环境公益诉讼的理论基础是环境权。环境权是指特定的主体对环境资源所享有的法定权利，它涵盖了国家和公民个人所享有的环境权利。从国家层面来看，环境权就是环境资源管理权，从公民个人的层面来看，环境权主要包括对环境状况的知情权，环境资源的利用权和环境侵害的请求权。本世纪以来尤其是二次大战以后，环境问题日趋严重，“环境危机”成为威胁人类生存、制约经济发展和影响社会稳定的直接因素。1960年，原德意志联邦共和国的一位医生首先提出了环境权的具体主张。当时他是针对有人往北海倾倒放射性废物而向“欧洲人权委员会”提出控告，认为这种行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定。1960年环境权的主张提出以后，1969年美国密歇根州立大学的约瑟夫·L·萨克斯教授以“公共信托原则”为依据，提出了公民享有环境权的理论。同年美国公布的《国家环境政策法》和日本《东京都防止公害条例》都明确规定了环境权。1972年，联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》，该《宣言》第一条宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”在《人类环境宣言》的影响下，环境权开始被世界普遍接受，至今已有53个国家在宪法中明确了环境权，有60多个国家在其环境保护法律中明确了环境权[9]。

我国的环保专家和学者对于环境权的定义，表述虽有不同，但内涵是一致的，如蔡守秋教授将环境权表述为“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利。公众环境权与公众环境知情权、环境参与权和环境检举、控告、举报权的关系，是主权与从权、基本权利与辅助性权利的关系。”[10]王灿发教授则将环境权表述为：“公民有在良好、健康环境中生活和工作的权利，并享有参与环境保护、获取环境信息、监督环境管理、受到损害后要求停止侵害和赔偿损失的权利。”[11]公民的环境权要求并衍生了国家环境保护的义务。任何社会组织和公民个人，对已经造成或可能造成污染环境、破坏生态的当事人和行为，都有权向法院提起环境公益诉讼，如果企业违法，可以告企业；如果环保部门不作为或乱作为，也可以告环保部门，这样才能通过司法程序，从根本上有效防治环境污染和生态破坏。所以，环境公益诉讼的法律基础和依据是环境权。如果法律没有明确规定环境权，没有权利就没有救济。正因如此，“公民环境权是一个不能回避的立法议题，其所包含的使用权、知情权、参与权、获得救济权等四个具体权利，都应该在环保法修订中有清晰的表述。”[12]

尽管我国现行《宪法》包含有环境权的意义，《国家人权行动计划（2012—2015年）》也已将环境权利作为一项重要的基本人权，但上述相关规定和内容主要还是在于环境保护和人权方面的政策宣告，对环境权的主张提供了支持，与环境权的内涵相去甚远。我国现行《环境保护法》只规定了公民的环境义务，而没有规定公民享有相应的环境权。这成为我国环境管理和司法实践中对政府监督不力、公众参与乏力、公益诉讼无门的主要原因。为此，一些著名的环境法学专家和学者曾积极在《环境保护法》修订的过程中建言献策、强烈呼吁，力求在新修订的《环境保护法》中增加环境权的规定。但是，《环境保护法修订案》最终也还只规定了公民的环境义务、而没有增加公民的环境权利。尽管环保法修订案第53条和第57条规定了公民、法人和其他组织有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利和对污染环境和破坏生态行为的举报权，但正如前面所说，环境知情权、环境参与和监督权以及环境举报权等权利都只是环境权的衍生权利，是作为基本权利的环境权的辅助性权利。没有了环境权作为法律基础和依据，草根环保组织和公民个人的环境公益诉讼资格也就没有了正当性和合法性基础。或者，也可以这样理解，在“四分之一的国土遭遇雾霾笼罩、九成地下水遭污染、1.5亿亩耕地受重金属污染”[13]的恶劣环境现实面前，一旦在修订案中规定了环境权，那意味着一切社会组织和公民个人都将有权提起公益诉讼要求享用清洁、健康的环境，无疑这也将会引起环境管理和环境司法的失控和失序。所以，从这个角度来理解，修订案对环境公益诉讼主体资格的有限放开也只能是对当下各种现实因素综合权衡的权宜结果，对公民个人环境公益诉讼主体资格的排除，也只是一种阶段性的选择。

从发展的角度来看，全面深化改革和简政放权是不可逆转的趋势，对社会管理要从行政管控向多元共治过渡，要求公民以各种方式参与社会治理，从微观层面自主调节和化解社会矛盾、弥补政府管理的空白和失信。具体到环境资源的管理保护以及生态文明的建设，也应该从过于强调国家的环境管理权、忽视公民的环境权向尊重和确保公民的环境权过渡。国家治理和环境治理的发展将不可避免会要求降低环境公益诉讼主体资格的门槛，让凡是受到环境污染影响的社会组织和个人都有权提起环境公益诉讼，以更有效地打击环境违法行为，促进民主和法治的进步。

无论如何，公共环境资源与我们每一个人的生存生活息息相关，环境公益诉讼本身保护的不是一个人的利益，而是公共群体、这一代和世世代的利益。对于当下没有草根环保组织和公民个人参与的我国环境公益诉讼制度，我们也唯有理解和接受，并主动积极地参与和推动，使我国的环境公益诉讼制度在目前的制度安排下能够最大限度地承担起环境保护的重任。

参考文献：

[1]张琼文，聂 萌.我国环境公益诉讼何时能全面开放.[EB/OL]（2014-04-23）http：//www.mzyfz.com/html/1469/2014-04-11/content-995063.html.

[2]中国环保法庭“无案可审”.[EB/OL]（2014-04-26）http：//guancha.baike.com/articles/3067.html.

[3]胡璐曼.“问症”环保法庭.[EB/OL]（2014-04-17）http：//www.mzyfz.com/cms/minzhuyufazhishibao/zaixian/html/1261/2013-10-28/content-900859.html.

[4]郄建荣.各级法院受理环境诉讼公益案件53件.[EB/OL]（2014-4-25）http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2013-12/03/content_5082686.htm？node=20908.

[5]郄建荣.中华环保联合会去年提7起环境公益诉讼无一受理.[EB/OL]（2014-04-23）.http：//law365.legaldaily.com.cn/ecard/post_view.php？post_id=9858，

[6]杨 烨，林 远.新环保法“开闸”环境公益诉讼.[EB/OL]（2014-04-25）http：//jjckb.xinhuanet.com/2014-04/25/content_501927.htm.

[7]崔 静.民政部官员：简政放权开启社会组织改革大幕.[EB/OL]（2014-04-23）http：//news.xinhuanet.com/2013-10/23/c_117838385.htm.

[8]300余家社会组织可提起环保公益诉讼.[EB/OL]（2014-04-23）http：//news.xinhuanet.com/gongyi/2014-04/25/c_126433775.htm.

[9]蔡守秋.从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼.[EB/OL]（2014-04-25）http：//www.civillaw.com.cn/article/default.asp？id=60470.

[10]蔡守秋.环境权入法，应具体可操作[N].中国环境报，2013-08-12（03）.

[11]王灿发.《环保法》应增公民环境权（专家视角）[EB/OL]（2014-04-26）.http：//opinion.people.com.cn/BIG5/n/2013/0914/c1003-22919385.html.

[12]蔡守秋.环境法大修要义在于保障公民环境权[N].南方日报，2013-10-22（F02）.

[13]生态灾难成“天下第一难”，谁是“带毒GDP”幕后推手？[EB/OL（2014-04-26]http：//news.xinhuanet.com/politics/2013—03/03/c114866411.htm.

责任编辑 陆 莹