浅析邻避效应对我国城市生活垃圾处理的影响

张 俊

（上海环境卫生工程设计院，上海 200232）

1 我国生活垃圾处理现状

据统计［1］，2012年，我国城市生活垃圾清运量已经达到1.71亿t，无害化处理量1.45亿t，无害化处理率84.83%，约2 600万t的生活垃圾没有进行无害化处理。全国657个设市城市中，仍有138个城市没有生活垃圾无害化处理设施，占设市城市总数的21%。部分已建成设施的城市，面临着填埋场超负荷运行、使用寿命急剧缩短、新建项目无法落地等问题。例如中部地区的河南省目前运行的生活垃圾无害化处理设施几乎全部为卫生填埋场。近年来，乡镇生活垃圾开始进入县、市填埋场进行集中处理，河南省近半数的卫生填埋场处于超负荷运行状态，使用寿命大大缩短，即将面临垃圾无处可去的尴尬境地。

2 邻避的内容

邻避，英文描述为Not-In-My-Backyard，简称NIMBY，即不要在我的后院，源于居民担心某些设施对自身居住环境带来影响，而反对选址建设在自己居住地附近的现象。居民反对的这些设施包括公厕、垃圾收集站、垃圾转运站、垃圾焚烧厂、垃圾填埋场、污水厂、动物屠宰场、化工厂、发电厂、监狱、火葬场、公墓、通讯中转站等。虽然这些设施一般都会为附近地区带来长远利益，但短期内会对附近居民造成一定的负面影响。居民都需要这样的设施存在，以满足自己相关方面的需求，却无一例外地反对这些设施选址建设在自己居住地区。

21世纪以来，各地频频发生邻避事件，见表1。这些事件的发生，严重影响着我国经济社会的健康发展，也影响着人民群众居住环境的有效改善。

表1 邻避事件汇总

3 邻避事件频发的原因分析

3.1 设施运行不规范导致居民频频抗议

各地普遍存在“重建设、轻管理”现象，设施建设过程不规范，选择技术不合理，导致设施建成运行后二次污染问题频发。例如填埋场填埋作业不规范，大风一起，垃圾满天飞，居民退避三舍仍难躲避；部分地方采用的堆肥处理技术不过关，导致设施周边臭气冲天，居民难以忍受；渗沥液不能得到妥善处理，部分地方存在渗沥液偷排现象，严重污染设施周边地表水和地下水，导致居民抗议不断，甚至阻止垃圾进入填埋场；部分小型垃圾焚烧设备简陋，烟气净化手段简单，烟气排放不达标，浓烟滚滚，氮氧化物、硫化物等污染物不能达标排放，居民频频采取激烈措施进行抵制。

3.2 政府决策方式引发居民抵触

目前各地采用的政府决策方式依然是“政府决定-宣布”类型，即政府从项目的前期规划、选址到可行性研究、选址、建设，不能充分考虑设施建设周边居民的意见，甚至有些设施在选址时根本没有征求居民意见，只是在建成运行后通知居民了事。这种决策方式触及了居民切身利益，导致居民的激烈反对和抗争，甚至由此引发严重的群体性事件，危害社会安定。公众与政府的对立矛盾不断升级，导致公众对政府不信任感的进一步加剧。

3.3 公众垃圾处理知识不足引发盲从

如今人们对生存环境的关注度越来越高。每年两会期间，都有多达上百位代表和委员对城市生活垃圾处理提出建议和要求。关注生活垃圾处理的人虽多，但是大多数人了解生活垃圾处理知识大多是从网络、报纸、电视新闻上得来，而非专业机构传授。由于网络、报纸、电视作为新闻消息的传播手段，局限于新闻消息的时效性，并不能深入地分析所得信息的真假，从而造成文字片面性，错误地引导人们做出判断。例如个别媒体在炒作生活垃圾处理设施的时候，往往与设施周边居民患有肺癌、胃癌、肠癌病症联系起来。然而事实却是这些患者在垃圾处理设施建设之前就已经患病，并非是垃圾设施的建设诱发病症。

3.4 补偿机制不健全

①补偿形式不科学。邻避设施的补偿可分为现金补偿和非现金补偿2大类，非现金补偿包括实物补偿、应急基金、财产保险、效益保障和经济激励［2］。我国常用的补偿为现金补偿，非现金补偿较为少见，居民也乐于接受现金补偿。但现金补偿是一次性的，并没有考虑设施建设运行对周边环境造成的长期影响，往往设施建成运行后，居民内心中的邻避心理并未减弱，仍会择机反对和抗议。②补偿范围较小。当前常用的补偿机制仅仅对征地的居民给予一定的现金补偿，对于设施周围环境影响范围内人群的补偿机制尚未完全建立。③补偿标准不健全。根据王奎明等研究发现，补偿机制对于避免邻避事件的发生具有显著性影响［3］。补偿的越多，居民的反对声音越小，反之越大。经济发达地区尚可给予周边居民一定的补偿，以削弱居民反对声音。但经济欠发达地区受限于地方财力限制，不可能拿出大笔资金满足周边居民的补偿需求，由此引发邻避事件多发。

4 避免邻避事件的建议

4.1 提高设施建设运行水平

地方政府在选择生活垃圾处理技术时，应按照国家政策要求，因地制宜选择技术成熟可靠、先进适用的技术。同时，应选择诚信可靠、运行规范、技术力量较强的企业进行运营，防止二次污染发生，以安全稳定的运行方式，赢得公众对生活垃圾处理企业的信心和对生活垃圾处理事业的支持。

4.2 加强监管

一是各地要明确当前生活垃圾处理工作的主体依然是政府，只有政府做好监管工作，监督生活垃圾处理企业规范、安全运行，防止污染物不达标排放，才能有效地防止邻避事件的发生；二是各地要积极引入信誉度较高、技术可靠的监测机构进入生活垃圾处理设施，定期公布检测结果；三是生活垃圾处理企业要摒弃怕人看的思想，要勇于让周边居民进入生活垃圾处理各个环节，接受他们的监督和检查，让周边居民放心。

4.3 健全公众参与机制

政府要不断完善决策机制，建立居民参与机制，积极吸纳居民进入项目科研、选址、建设环节，与居民共同开展生活垃圾处理设施决策，从源头避免邻避事件的发生。

4.4 加大科普力度

政府和生活垃圾处理企业要加大生活垃圾处理知识的科普力度，将生活垃圾处理知识送进社区、送入家庭，让人们能够真正地了解生活垃圾处理技术，了解生活垃圾处理设施建设运行基本情况、污染物控制标准、监测结果等内容，消除居民对生活垃圾处理的片面认知。

4.5 完善补偿机制

一是制定科学的补偿方式。地方政府要逐渐改变单一的一次性现金补偿模式，而要向复合补偿模式转变。在给予现金补偿的同时，还应该给予必要的实物补偿，尽量降低垃圾处理设施建设对居民造成的影响。例如在设施周边设置绿化隔离带，将垃圾与人们生活从心理上分割开来；在居民区建设医疗、教育等设施，既可兑现对居民的补偿承诺，又可提高当地居民的医疗卫生和教育水平。

二是依据环境影响范围确定补偿范围。宜依据环境影响评价报告中确定的影响范围来确定补偿范围，不应只对征地居民给予补偿。

三是要合理制定补偿标准。地方政府要摆脱“给钱即完事”这种快餐式解决矛盾的方法，要根据居民距离设施远近、受影响程度大小等合理制定补偿标准，分别给予相应的补偿。

5 结束语

城市生活垃圾处理是关系城市安全运行的基础，是提高人民群众人居环境的保障，是实现美丽中国梦的前提条件。只有让人民群众参与到生活垃圾处理工作的各个环节，充分了解生活垃圾处理技术、设施建设和运行，并逐步消除他们的抵触心理，并给予合理稳定的补偿，才能有效地避免邻避事件的发生，实现城市生活垃圾处理减量化、资源化、无害化，促进城市可持续发展。

［1］中国住房和城乡建设部.中国城市建设统计年鉴［M］.北京：中国计划出版社，2012.

［2］陈佛保，郝前进.美国处理邻避冲突的做法［J］.城市问题， 2013（6）：81－84.

［3］王奎明，于文广，谭新雨.“中国式”邻避运动影响因素探析［J］.江淮论坛，2013（3）：35－43，68.