地方债务风险管理的国际经验

顾炜宇

地方政府通过借款或发行债券筹集资金，可以大幅提高政府投资规模、公共产品供给能力和居民福利水平。但是地方政府债务如果缺乏科学、合理、严格的管理，则会出现债务风险，甚至进一步演变成地方债务危机。20世纪80年代以来，许多国家地方政府债务规模不断膨胀，各国在地方债务风险管理上进行了长期探索，积累了较为丰富的经验，可以为我国地方债务风险管理提供借鉴。

1. 严格的地方财政预算管理是地方债务风险管理的必要条件。

导致地方债务风险的直接原因是地方财政“收”不抵“支”。管严、管好地方政府的“收”和“支”、使收支平衡是地方政府债务风险管理的基本要求。

在实行联邦制的美国，州和地方政府享有自主发债的权利，但是均遵循平衡预算法令或各地方政府的宪法有关规定，以防止州和地方政府举债规模超过其财政承受能力。美国各州长根据年度预算财政收支编制平衡预算执行议案，并提交州立法机构审议通过后再予以实施。美国有多达35个州规定，政府只能在一个预算周期内（年）举债、而不得将财政赤字留转至下一个预算周期，从而缩小了州和地方政府的一般性赤字规模。另外，为了强化州预算执行的效果，美国大多数州均规定，由州高等法院监督州政府遵循预算平衡原则的具体情况。

巴西从2000年开始就明令禁止中央政府向州及市政府融资。如果州及市政府将其债务转嫁给联邦政府，则其在完全分期偿还债务前不得举借新债。

2. 合理的财政管理体制是地方债务风险管理的前提和基础。

导致地方债务风险的根本原因在于各级地方政府的财权与事权的不对称，往往是事权多而财权少，从而客观上存在地方财政的“入不敷出”，长此以往，赤字将不断积累而最终引发地方债务危机。因此，需要建立合理的财政体制，即合理设置政府层级，科学确立中央政府与地方政府之间、各级地方政府的财权与事权关系，使各级政府的事权与财权相对应，从而从体制上根本地解决地方债务规模过大、地方债务风险失控的问题。

首先，世界上大多数国家科学地设置了符合本国国情的财政体制。目前，大多数发达国家的政府层级为3—4级，从而可以减少各级政府的行政成本，提高地方政府的行政效率，有利于地方政府债务规模与风险的监督管理。如日本分为都道府县（为同一层级）与市、町、村四级。

其次，合理、对称的事权与财权成为各国地方政府债务风险防范的重要因素。在美国，联邦政府主要承担全国性公共产品的支出责任，如国防、国际事务等；州和地方政府的支出责任主要是提供本辖区范围内的公共产品或服务。相应地，美国各级政府均有各自独立的税收征管权利，例如所得税、销售税和财产税的征收。在日本，中央政府负责立法、司法、外交、国防、货币发行等需要全国统一规划和处理的事务；地方政府负责地方福利和公共服务及地方公营企业的投融资等。

第三，各国地方政府普遍重视债务资金的运用管理，优化债务资金支出结构，提高其使用效益。从本质上说，地方债务风险的形成，归根结底是因为地方财政收支与地方经济增长之间的不相适应。如果地方债务有助于推动技术进步、产业升级和增强经济增长的后劲，为地方政府财源和财力提供坚实基础和保证，那么，从中长期看，地方债务风险就趋于安全，是“良性债务”。相反，如果新增地方债务主要是简单地直接用于地方福利，债不少，钱花了，而经济增长后劲没有增强，那么，地方债务风险就会越来越大，就是“恶性债务”。地方政府良性债务占比高，则风险状况向好；否则，风险状况就会恶化。英国法律规定，地方政府借款或发行债券所取得的收入只能用于资本性支出，而不能用于经常性开支。而欧洲债务危机中暴露出来的公共福利高企、制造业空洞等问题，则为我们提供了深刻的反面教训。

3.完善的地方债务风险预警机制是地方债务风险管理的关键。

地方债务风险预警机制主要通过债务危机相关标准的确定、识别、监测来分析地方债务风险，提醒相关部门注意债务的隐性或显性风险，并探寻债务风险产生的各种原因，从而制定适宜的预防政策，降低地方债务风险。其主要包括：债务指标的合理确定、信用评级制度、债务风险的监测。

地方政府债务指标主要有负债率、债务率、债务依存度等，国际上根据经验提出一些控制参考标准，但因各国经济规模、经济结构、国际贸易、发展阶段、治理机制与治理目标等具体国情而不尽相同。其中，负债率等于年末债务余额与当年GDP的比值，反映地方政府的债务负担能力，国际公认的警戒线为20%。美国与加拿大的警戒线分别为13%—16%、25%。债务率等于年末债务余额与当年财政收入的比值，反映地方政府对债务总余额的控制能力，根据经验一般不超过100%。美国和哥伦比亚的警戒线分别为90%—120%、80%。债务依存度等于当年举债额占当年财政支出的比重，反映当年政府支出对举债收入的依赖程度。如日本规定，当债务依存度指标超过30%时，地方政府不能举借新债。但以上标准也并非一成不变，会根据情况变化做出短期调整，如在2008年金融危机后，为刺激经济，各国地方政府均增加负债，债务指标超过以上标准。但从长期来看，参照标准进行债务风险的评估与防范还是必要的。

地方政府的信用评级主要采取金融市场信用评级制度。将政府信用作为影响地方政府借款或发行债券成本的重要影响因素，从而有利于地方政府有效地控制地方债券规模和风险。一般而言，地方政府信用等级越高，意味着能用较少的成本筹集较多的资金。

另外，实时监测成为地方政府债务风险管理的重要手段之一。俄亥俄州将地方政府债务与其财政状况联系起来，用三类指标（债务依存度、偿债率、负债率）衡量州以下政府的债务风险水平，风险高的列入“预警名单”进行监控；严重的则列入“危机名单”，由州专门成立“财政计划和监督委员会”进行特别监控，督促其在规定期限内通过债务重组或共同基金援助来化解危机。

4. 相适应的财政法律体制和公开透明的财政信息是地方债务风险管理的必要保障。

许多国家经过长期的地方债务危机处理实践，逐渐意识到法律法规对约束政府债务行为的重要性，纷纷建立健全与本国国情相适应的财政法律体制。各国一般都对地方政府的举债方式、规模、筹资来源、用途、偿还方式等做出了明确规定。在对债务风险的纠错与债务危机的应对和化解方面，美国的《破产法》规定，地方政府如果因为自我财务管理不健全、财政收支恶化、债务危机严重等，可以申请破产，而联邦政府尽量减少对州和地方政府的不合理援助，以此在提供纠错及风险化解机制的同时，防范地方政府危机的扩散。同时，司法机关可以追究任何不负责任的地方政府举债行为。此外，各州也建立了应对债务危机的相关法律。

另外，公开、透明的财政信息已经成为全球地方政府风险管理的有力保障。在澳大利亚，地方政府建立了一套较为完善的债务报告制度。根据这一制度要求，由借款委员会负责调配各地方政府的借款分配，地方政府需在本级预算报告中完整、准确、真实地体现相应的借款分配情况。另外，各级地方政府严格遵循两大体系（会计标准体系、政府财务标准体系）的基本原则，不仅需要报告直接债务，还需要报告或有债务。

可见，各国地方政府在债务风险管理方面取得了一定的共同的经验，但也由于各国具体国情的不同而存有差别。因此，在借鉴他国经验时，我国应结合本国具体实际，合理制定相应的地方债务管理方略和举措，以有效地防范各种显性和隐性的地方债务风险。

（作者：中央财经大学经济学院院长助理）

责任编辑：狄英娜