生态文明建设的法治路径思考

穆华桂

摘 要：和谐社会是生态文明的社会，和谐社会是法治的社会。生态文明需要环境法治的保 障，环境法治的成效直接影响到生态文明的实现。在深入剖析生态文明建设的法治现状的基础上，探讨生态文明建设的法治建设基本路径，具有现实意义。

关键词：生态文明；法治建设；路径

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1003-949X（2014）-08-0060-02

建设生态文明，关系人民福祉、关乎民族未来。在生态文明建设方式的选择中，正确进步的观念的提升、与生态相协调的生产生活方式的养成、人民群众生态文明建设的知情权、参与权、监督权的保证等等方面，法治化都是绕不开的路径。自改革开放以来，我国在生态法治建设方面取得了很大的进步，形成了由宪法、法律、行政法规、地方性法规和我国签定或参加的国际条约所组成的环境保护法律体系；最近几年来，《中华人民共和国水污染防治法》的修订，《循环经济促进法》的通过，《侵权责任法》对环境污染责任的专章规定， 特别是第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订的《环境保护法》从立法理念、基础手段、监管手段、监督参与、法律责任等方面，都有突破和创新。但这些仍然与我们建立生态文明法治国家的最终目标相差甚远，还存在一些缺陷，如环保意识淡薄、法治环境欠缺、社会管理乏力等。这些缺陷不能完全适应我国生态环境保护和建设的迫切需要。为此，笔者从以下四个方面对生态文明建设的法治路径略作探讨。

一、树立生态法治理念

理念是行动的先导。生态环保在实践中上的知行分离，最根本的原因是生态法治理念未能渗透进血液中，还没有形成为一种文化自觉和道德自律。如何提升生态法治理念？第一，明确绿色生态是我们最大的财富，必须通过各种宣传教育使干部群众真正弄清绿色生态的价值所在，尽一切努力保护好涵养好，并使其增殖。第二，真正树立起生态法治理念，地方政府和环保部门要转变思维定式，正确认识生态环保与经济发展的关系，同时把法律作为行动的唯一标尺。要注重公开透明，以人为本，以民为本，依法保障人的健康环境权，依法治理生态环境。绝不为偏颇的政绩观和评价标准所左右，形成道德精神层面的高度自觉。第三，用生态法治理念指导实践。要将生态法治理念渗透于生态立法、生态执法、生态司法的修改和完善。在牢固树立全面、协调、可持续发展的理念下，健全和完善生态法律体系，加大执法能力建设，营造顺畅的司法环境。同时还要动用社会力量，明确政府、企业、公民的生态法律责任。

二、构建环境法律体系

针对我国环境法律存在空白、内容滞后、规定过于抽象、难以操作、法律法规之间相互矛盾等问题，应该加快环境立法步伐。

一是将生态文明的理念纳入到有关刑事、民商、行政、经济、诉讼和其他相关法律之中，促进相关法律的生态化。特别是刑法作为其他法律的保障法，最具有强制力，应在刑法中规定生态罪，充分发挥刑罚手段使其成为生态安全的最后一道防线。

二是制赋予《环境保护法》“母法”效力。并重新定位，完善基本法内容，比如针对《环境保护法》倾向于污染防治这一现象，应增加自然生态保护方面的内容，增加自然资源保护的基本原则、基本制度和监督机制，使其真正成为生态保护和污染防治并重的综合性基本法律。

三是确立公民的环境权。目前，世界上约有60 多个国家的宪法或组织法中包括了环境保护条款，将环境保护规定为国家及国家机关的职责，或是个人、社会团体的义务，有的已明确承认国民享有环境权。我国应规定公民的环境权利，保障公民的知情权、参与权、监督权和诉讼权；公民对污染、破坏环境的行为有权得出控告和检举，有权对行政执法进行监督。

四是健全环境保护标准体系。抓紧拟订有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面的法律法规。完善现有环境技术规范和标准体系，科学确定环境标准，努力使环境标准与环境保护目标相衔接。同时要重视程序立法，提高环境法律的可操作性。改变现行环境立法重实体轻程序的现状，改变“宜粗不宜细”的落后立法思路，在立法中注重具体尺度的确立，明确操作程序。在立法中应将公民参与制度落到实处，而不是仅仅把环境民主停留在表面上。在环境基本法中应有具体的公众参与条款，设置公众参与的具体程序，使其具有可操作性。

三、加大执法能力建设

执法工作是法律的生命，也是法治的生命力所在。

一要加大环境执法力度和环境处罚力度。坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处环境违法行为和案件。深入开展整治违法排污企业、保障群众健康专项行动，决不允许违法排污的行为长期进行下去，决不允许严重危害群众利益的环境违法者逍遥法外。要严格执行各项法规制度，包括环境影响评价和“三同时”制度、排污许可证制度、总量控制制度、限期治理制度和强制淘汰制度等。加强部门协调，完善联合执法机制。规范环境执法行为，实行执法责任追究制，加强对环境执法活动的行政监察。针对违法企业坚信“守法成本高、违法成本低”的状况，加大处罚额度，提高违法成本。

二是完善生态执法监督机制。要加强执法责任、执法监督、权力制衡执法监督机制的建设。首先要强化依法行政意识，加大执法监管力度。完成对重点企业的强制性清洁生产审核任务，切实削减污染物排放量。其次要加强对环境执法活动的行政监察，实行执法责任追究制；再次要建立和完善上级部门对下级部门的层级监督，加强行政复议应诉工作和执法备案工作，使层级监督规范化和经常化。

三是破除地方保护主义。首先要清理、废除与国家法律、法规相抵触的地方性、行政性法规与规章；从源头上解决地方政府干预环境执法正常进行的问题。 其次要完善地方环境执法制度，建立与完善不受地方政府随意干涉的相对独立行政执法管理体制。再次建立健全环境问责机制。追究政府相关人员的环境违法责任，特别是主要负责人的责任。

四是提高执法人员素质。要经常组织执法人员学习培训，不仅要深入透彻理解相关法律法规条文，同时要吃透法律要义，理解其法律精神，具备相应的执法素养，同时注重执法技巧，以人为本，真正做到执法准确化、科学化、人性化、规范化。

四、完善环境司法制度

一是加强司法人员队伍建设。环境诉讼是由法官来主持并决定其违法事实的认定，法律的适用以及裁判结论的得出都与法官的专业素养和能力有直接关系。因此提升法官职业素质，优化审判资源，培养专业人才是环境司法救济功能充分发挥的前提与基础，也是司法公正的有效保障。

二是对环境损害赔偿实行综合治理。首先要对各级政府及政府负责人进行“科学发展观” 和“政绩观”的教育。各级党委政府要正确处理人与自然、长远利益与近期利益、经济利益与环境利益的关系，自觉加强对环境的保护。其次要进一步排除地方政府对司法审判的干预。去行政化去地方化，提高法院独立审判能力，排除地方政府的干预。党的十八届三中全会虽然提出了改革方向，但只是一个党内文件，需要迅速以法律制度的形式迅速推进落实。再次要建立环境纠纷行政处理制度。应在环境保护行政主管部门中，设立独立的、专门处理环境损害赔偿纠纷的机构，以提供环境损害赔偿的非诉讼解决机制，并赋予其裁决以法律效力，以利于快速解决纠纷。

三是强化社会公众环境监督的法律权力。从法律制度上保障社会公众环境监督的地位、权利和途径，建立多渠道、多方式的公众监督体系，形成政府行政监督和社会公众监督相结合的环境监督格局。