法治扬州的量化评估研究

征国忠

摘 要：法治建设作为客观存在的社会现象，应该可以运用各种方式加以观察和量化评估。近年来，不仅众多国际组织的相关评价指标都直接或间接涉及国家与地区的法治评价，国内部分地区也开始试行区域性的法治指标体系。通过吸纳先进的经验与成果，运用科学的法治评估理论方法和指标体系，对扬州法治建设水平进行描述，并运用指标体系对该区域的法治水平做出整体的、统一的说明与评估。

关键词：法治；量化评估；研究

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0130-03

前言

数字化管理在我国经济领域已经得到广泛运用并逐步扩展到各项社会管理活动中。法治建设作为客观存在的社会现象，应该可以运用各种方式加以观察和量化评估。近年来，国内外部分地区或国际组织已经开始研究或施行本地区的法治评估指标体系。法治评价指标体系是反映法治的本质要求、具有内在关联的重要指标组成的评价系统，作为法治评价指标体系的一级系统指标，各个指标的权重之和为百分之百；同时，为了对一级系统指标情况做出更好的判断，在每一个一级指标下，再选择若干与之联系密切的因素作为二级评价系统指标，最后，以一个比较直观的分数也就是法治指数来评价当地的法治状况。

一、法治量化评估的可行性和必要性

地方法治是指在依法治国建设社会主义法治国家的总体框架下，各地落实依法治国方略，执行国家法律并在宪法、法律规定的权限内创制和实施地方性法规、规章和规范性文件的法治建设活动和达到的法治状态。地方法治建设是依法治国基本方略的具体生动实践，是促进地方法治建设，提高地方各项事业法治化水平的重要载体，也是地方法治建设的进一步推进体现。

运用评价指标对经济社会发展或政府绩效进行评估是近年来国内外学界和政府机构十分关注的工作。民主指数、法治指数、幸福指数、公共诚信指数、政府透明指数、职务犯罪预防指数、人的全面发展指数、社会和谐指数等评价标准逐渐进入了公众的视野。法治量化评估作为试图通过指标来展示法治建设的成果和问题，为推进法治建设提供理论支持的社会实践，在方式和起源上发端于美国。通过指数对民主、法治、治理与发展的程度进行评估是近十多年来国际学术界的热点之一，尤其是运用法治指数来评价一国或地方的法治水平更是近年来法治实践的新举措、新探索。

2005年世界银行正式提出了“法治指数”这个概念并设计出一套法治指数，用以评判一国人民守法意识的意愿及对该国法律制度的信任程度。2008年美国律师协会的世界正义工程项目在维也纳推出的法治指数据说是全球范围内第一个全方位的法治指数，该指数基于《世界人权宣言》以及一些其他相关国际法律文件对法治的要求，评价了法治的100多项变量，关注的重点不仅是理论上的法治架构，更是现实的法治状况。以世界银行和世界正义工程指数为代表，主要兴起于国际社会及西方发达国家的此类评估实践都致力于提供一套具有国别比较作用的评估方法，形成了各自的评估测量方法而在世界范围内形成了影响力和示范效应，引发了法治指数运动，成为各国各地区进行评估的模本。

随着地方法治工作的深入，如何科学总结过去的经验、评价现在的工作，把握未来工作的方向，成为法治工作能否深入的重要课题；国外社会指标运动传入中国，为建立法治状况评价指标体系提供了可能的技术手段。法治指标是一种特殊的社会指标，它是指法律制度本体和运行状况的数量特质，可以作为判断社会法治状况的依据。法治指数是科学合理衡量依法治理工作成败的重要准则，是依法治理工作向纵深发展的客观要求，其具有导向、描述和评价功能和检测预测作用。法治评价指数为建设地方法治提供动力，法治指数将作为看得见、摸得着的标尺，变虚为实，变抽象为具体，把法治内在要求转化为一个个可以测评的指标。一方面，每个指标具体客观，让每个参与者都有清晰的努力目标，另一方面，指标体系又综合成一个全方位的目标体系，要获得好的分值，需兼顾各项要求。

随着社会复杂程度的提高，直接经验作为信息来源与判断基础所发挥的作用缩小了而法治指标等数字符号所代表的信息发挥的作用更大了。法治评价指标作为一种评价尺度，通过对其进行分析比较可以针对不同地区和不同时期的法治运行状况做出适当的判断和评价。法治评价指标犹如自动化控制的各种仪表所显示的数字，人们通过这些指标指数的比较、分析而定期或者随时监测整个法治或法治的某一方面的运行情况以便探索法治建设的发展变化规律，及时发现问题、解决问题并可能对未来发展变化趋势做出预测。

建立地方法治的评价体系，衡量一个地方的法治状况，不仅是一个值得深入探讨的理论问题，而且它将在实践上为地方法治建设明确目标、指明方向。法治建设问题是极为复杂的，如果只用几个法治评价指标是不能满足研究的需要和目的的，必须建立比较完善的法治评价指标体系。因此，建立一套科学的地方法治评价体系尤为必要，将为全面掌握地方法治建设工作状况及其产生的社会效果提供第一手资料，为科学评价地方法治化水平提供客观参考依据。

二、国内外法治量化评估的实践

不仅众多国际组织的相关评价指标都直接或间接涉及国家与地区的法治评价，国内部分地区也开始试行区域性的法治指标体系，例如北京、上海、余杭、无锡、北京、成都等省市都先后出台了本地区的法治指标体系或法治政府考核标准，浙江余杭地区2008年8月公布的余杭地区法治指数更是在全国引起很大反响。

1.世界正义工程的法治指数。美国律师协会的世界正义工程项目于2008年7月在维也纳推出的法治指数据说是全球范围内第一个全方位的法治指数，其首发仪式吸引了来自105个不同国家与15个学科近500名专家学者的参加。该指数基于《世界人权宣言》以及一些其他相关国际法律文件对法治的要求，评价了法治的100多项变量，关注的重点不仅是理论上的法治架构，更是现实的法治状况。该指数认为法治应该包括如下四方面的内容：一是政府及其官员对法律负责；二是法律清晰、公开、稳定、公平并保护包括公民人身权与财产权在内的基本人权的法律；三是法律的制定实施过程公正、有实效并便于参与；四是法律受到尊重并由代表社会基本结构的、独立的、德才兼备的律师、代表或者执法官员实施。

2.香港法治指数。香港的法治指数在香港社会服务联会的倡导及赞助下，于2005年开展和实施，得分为75分，这是中国第一个法治指数。该项目以体制性的进路，以质化和量化相混合的方法来确定特定地区的法治指数。该项研究是以体制性的进路来对法治进行研究的。这种对法治的理解着重于看政府依法行为的程度。这些政府的运行和建立是通过某些基本法律建立起来的，并且完全要求其根据已经公布和制定的法律程序来运作，从而确保法治社会目的的达成。另一种关于法治的研究方式主要是重视法律的实质内容，主要看已经制定的相关法律对人类所公认的基本人权和价值的确立和保护。

3.浙江余杭的法治指数。“法治余杭”的评估结构可以用“149”来概括。“1”是一个余杭法治指数，是通过数字的方式对年度余杭法治发展水平进行的最直观的评价。“4”即四个评估层面，分别为区本级总指标、区级机关指标、乡镇街道指标、农村社区指标。通过从高到低纵向深化和横向展开对各政府机关部门逐个评估方法，使评估体系既能得出反映余杭整体法治状况的总指标，又能对政府各具体部门的绩效具体考核，还能具体落实到乡以下的基层政权机关的量化考核。“9”主要指制定面向市民的9种调查问卷，这些调查问卷的内容涉及党风廉政建设、政府行政工作、民主政治参与、安全感和满意度等九个方面，然后通过对这些调查问卷的分析整理，得出的结论作为客观数据提供给评审者参考。

上述三个项目中，世界正义工程采取的是一个偏重客观测量方法的评价系统，这是因为该项目的评价对象为各个国家，主观测量方法无法保证其评价的客观性。而香港法治指数计划和余杭法治评价项目，都是以主观评价方法为主，同时辅之以客观评价的方法。客观评价一般用来反映所研究的社会现象中客观存在的事物及其状况说明客观现象是什么。主观评价是通过数量来表现人们对客观事物的感受愿望和态度的评价方法，这类评价一般通过问卷来测定人们的感受评价和态度。在笔者看来，进行地方法治评价，采取客观评价和主观评价相结合的方法是较为妥当的。这是因为，法治是一个动态的过程，它依赖于人（尤其是执法者）的规则意识的培养和守法意识的提高。法律的实施需要借助于人力和物力，但单纯地计算司法人员、司法装备、犯罪率等，并不能完全反映一个地方的法治水平。法治水平的提升，关键在于法律得到有效的遵守。因此，评价地方法治时，以客观评价和主观评价相结合，是比较科学合理的。我们应当认识到，人的主观评价，有时会发生一些偏差，例如，在调查时，可能当年发生的一起恶性刑事案件，会导致受访者对当年的司法工作给予负面的评价。因此，在评价时，应当以客观的评价为主，适当降低主观评价比例以防数据的过分失真和过大偏差。

此外，北京、上海等大城市也在建立城市法治评价体系方面进行了有益的探索，如北京市社科规划项目《城市法治环境评价体系与方法研究》的阶段性成果中认为，城市法治环境评价体系由立法、执法与司法、国家投入、公民权益保障等四个一级指标及15个具体指标组成评价体系。

江苏省南京市在2012年制定了南京市法治建设绩效评估指标体系，包含了六大类别：民主政治、市场监管、民生权益、公共服务、城市管理、公众评价，46项具体指标。此外，无锡市制定了省内首个法治城市创建评估指标体系内容包括推进民主政治建设，提高党委依法执政能力；加强地方法制建设，依法保障城市发展等9个方面，总共131个具体指标。

三、法治扬州建设的量化评估

2008年，余杭区在国内大陆地区发布了首个“法治指数”，开创了地方法治建设的先河。近年来，扬州市经济、政治、社会建设等方面快速发展，市委、市政府针对经济发展等方面制定出了一套较全面的考核评价体系，但比较科学全面的法治建设考核评价体系尚未建立。扬州市委提出在宪法和法律的框架内，依据法治江苏建设纲要，围绕经济建设中心，推进民主政治，建设法治政府，完善司法体制，强化公权监督，提高公民法律素质，规范城市管理和社会保障体系，全力提升城市综合竞争力，全面提高我市政治、经济、文化和社会事务的法治化管理水平，打造富民强市的优良法治环境，建设文明安全和谐的社会秩序，为把扬州建设成为古代文化与现代文明交相辉映的名城提供法治保障。课题组在吸纳世界权威指数、香港指数与余杭指数、成都和无锡的经验与成果的同时，通过运用科学的法治评估理论方法和指标体系，将法治状况转化为具体的直观的数字形式，对扬州政府部门及政治经济社会领域的法治水平进行描述，并运用指标体系对该区域的法治水平做出整体的、统一的说明与评估。

1.法治评估指标的设计原则。第一，科学性与目的性相结合的原则。要求设计法治指标体系必须首先确定明确的目的，即该指标体系要用于做什么，要达到的目的，由此，才能决定选择哪些指标，确定怎样的指标体系。如香港法治指数在建构时就确立了这样的目标：试图起到“比较香港和其他社会法治发展”的作用。所谓科学性，指的是评估体系指标的确定和数据不是随心所欲的，而是有客观依据的，是通过反复的定性和定量分析得出的结果，应保证各指标之间的合理搭配，注意指标权重的科学性。同时，评价指标只有具备科学性才能为科学决策提供可靠依据，因此，依据明确的目的设计指标体系，确定其名称、含义和口径范围等在理论上必须有科学依据，没有理论作为基础不仅没有说服力，更经不住时间和实践应用的考验。

第二，可行性与可比性相结合的原则。要求设计的法治指标在技术和经济上要有获得的可能性，不要凭空设计在现有条件下无法获得的指标。要考虑评价指标的可靠性和灵敏性，需要具有能够及时捕捉法治环境变动方向且具有较高可信度功能的指标，在法治环境发生变化时，能明显地表现出这种变化的征兆或特征。要求设计法治指标时在目的一定的前提下，同时也要求法治指标在不同的时间或地区范围上具有可比性。

第三，客观指标与主观指标相结合的原则。客观指标是指用来反映所研究的法律现象客观存在状况的指标，是对法律现象本来面貌的客观反映。主观指标则是指人们对客观法律现象的感受，也称感觉指标，表现为人们的心理状态、情绪愿望和满意程度等。主观指标是通过数值来表现个体的人对事物的认识和评价，是人们对地方法治绩效的主观反映，主要是指满意度，主观指标是对无法采用客观指标量化的内容进行的实质性评价，因而在法治建设状况评价指标体系的设计中也是必不可少的组成部分。在设计指标时注意搭配好主观指标和客观指标的比例关系，尽可能使用现行的统计指标，减少主观指标和设计新指标。

方法上要内部测评与外部测评相结合，定量指标为主、定性分析为辅。指标体系设计应具有层次性，指标权重分配要合理。地方法治量化评估的基本构成涵盖测评主体、测评对象、指标体系、测评程序、建议反馈等。

2.法治量化评估的主体。法治指标体系的评价结果不仅仅是通过简单的自我评价得出，而应该是由多层次的评价主体构成，测评主体应包括政府部门、公民和专家学者。在国外，为了增强法治评估的民主化与可信度，法治评估往往是由独立的第三方机构组织实施，并由多个层面的利益相关者参与。如果是政府主导绩效评估式的法治评估，参与人员是清一色的政府工作人员，数字即使真实不造假，也难有说服力；如果第三方主持评估，那么参与评估者往往体现多元化特点，混合式的多元主体，能够避免单一主体评估的形式化和局限性。世界银行、世界正义工程以及余杭法治指数等法治评估的研究与实践都呈现出第三方评估特色。余杭法治指数由浙江大学法学院、中国法治研究院牵头组织课题组和评审组完成。余杭区的法治评估参与主体有政府工作人员、政府工作服务对象、专家学者等各种人员。香港与余杭在评估人员的组成上都同时包括了“内部组”和“外部组”，这种内外主体相结合、各个层次相关主体合作完成评估的混合式多元主体评估模式，可以保证法治指数的公信度。扬州的法治评估还可以借鉴余杭的做法，也由第三方机构组织实施评估比较合适。

3.法治量化评估指标体系具体设计。法治是一个多维性的概念，可以从多角度理解，所以，法治评估的指标通常由多角度的指标构建成一个指标体系。法治指标是用来判断各项政府措施合法程度的基准，是衡量法治体系的标尺。作为一个评价系统，法治评价指标应该反映法治的限制权力、保障权利本质要求，由具有内在关联的一系列政治、经济、社会法治状况指标所组成。通过这组指标体系，测量出总体法治水平，从中找出存在的突出问题和解决对策。世界正义工程的“法治指数”、香港地区的“法治指数”和余杭区的“法治指数”将立法、司法、执法等指标涵盖其中，扬州将这几类指标作为普遍适用的内容加以利用外，同时要增加针对扬州法治建设存在的问题，如扬州不是国务院确定的较大的市，不具有立法权，农村人口比重较大，如失地农民的保障、失业再就业、征地拆迁、工业发展和环境保护等等，用以监测法治实践中的薄弱环节评价指数，为进一步建设法治扬州提供帮助。

我们认为扬州的法治评价可以分阶段进行，在现有的法治城市创建基础上可以借鉴成都等地做法，作为“政府推动型”法治背景下的法治评价指标体系，可以先对政府依法行政情况进行评价。因为，国务院对于政府推进依法行政，建设法治政府已经提出来比较明确的要求，评价的内容相对比较具体。而且，行政分支的法治状况是一个地方或者国家地区总体法治状况极其重要的方面。参考国内其他地方的做法，在政府推动或主导评价时应该采取以客观评价为主，主观评价为辅的评价方法。