试论落实党的群众路线的有效机制和保障体系

王小京 邓钧宏

摘 要：当前落实党的群众路线主要存在的问题有：党内法规不健全，党的上下级领导管理体制的限制；落实党的群众路线的主要机制包括人大、政协，以及各种人民团体等，党的组织和领导干部所辖区内的群众关系属于上下级关系，侧重于人与人的交往，尤其是上级主动打通与下级群众的联系是落实群众路线最为有效的方法；党的群众路线的落实需加强党的领导，加强思想教育，完善党内法规，以及发挥纪检的作用。

关键词：党的群众路线；有效机制；保障体系

中图分类号：D2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0012-02

一、当前贯彻落实党的群众路线存在的主要问题

“全心全意为人民服务”，“从群众中来，到群众中去”是党长期以来形成的一条根本的政治路线和组织路线，也是党的宗旨。党的历史经验已经充分证明：党的生命的力量源泉来自人民群众，密切联系群众是党的三大优良传统之一。如今我国已经进入了社会主义现代化建设的新时期，中国共产党是否能够领导全国人民实现中国梦，是否能够面对各种挑战立于不败之地，这其中最为关键的因素就是党是否还能够一如既往地受到广大的人民群众的拥护和支持，正如习近平总书记在十八届中央政治局常委同中外记者见面会中所指出的那样：“作为马克思主义执政党，一刻也不能离开人民群众，离开了人民也就背叛和葬送了自己。”但是，仅有理论上、思想上的深刻认识，而没有实践上有效可行性措施，或者在行动上没有形成落实党的群众路线的有效机制和保障体系，那么群众路线就会变成一种理论与实践相脱离的纯理论的空想。因此，当今落实党的群众路线最迫切需要解决的问题就是要尽快形成一套行之有效的实践方案。然而首先澄清当今贯彻落实党的群众路线的主要问题是什么，才能找到解决问题的根本办法。

本人认为，当前贯彻落实党的群众路线的机制和保障体系主要存在两个关键问题：

1.党内法规就群众路线问题没有清晰的行为规范。主要体现在：第一，党内法规就领导干部联系群众需达到什么样的程度，以及联系什么样的群众等，都没有具体规定；第二，党内法规就领导干部长期脱离群众将面临什么样的纪律约束和惩罚等问题也没有相应的措施。

例如，1998年中共中央批准的《党政干部考核工作暂行规定》，就领导干部的考核内容规定了五项，将密切联系群众作为其中的一项，这样的规定存在两个问题，第一，领导干部应当联系什么群众未做明确规定，如领导干部热衷联系有利益交往的人士算不算联系群众等；第二，密切联系群众仅仅作为考核的五个项目之一，那么这就意味着领导干部即使密切联系群众得分很低，但只要在其他四项考核中得分较高，那么通过考核将不成问题。特别是该规定列举了六项考核不合格的条件，而且是一票否决，即使说只要领导干部不符合六条中的任何一条都将被视为不合格，但唯独没有密切联系群众这条规定。

又如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中规定了七条问责内容，其中只有“对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的”，或者“给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的”才实行问责，这就意味着，地方领导干部只要确保一方平安，即使出现群体事件，只要领导处理得当就可以避过问责。

可见，党内法规对落实党的群众路线问题，并没有明确追究领导责任的内容，或者说并没有将此问题上升到法律法规的约束层面上加以规范，致使领导干部联系群众与否完全取决于个人自觉、自愿的行为。

2.上下级领导管理体制有碍群众路线的实行。近期，新华社报道了一些地方干部脱离群众表现为“三负责三不负责”现象，即对上面的领导很负责，而对下面的群众不那么负责；对富豪商人前来投资等很负责，而对平民百姓办事不那么负责；对宣传鼓动工作很负责，而对行动上贯彻落实不那么负责。甚至一些地方干部对上级领导的到访关怀细致入微，落实领导指示不过夜，而碰到群众问题躲着走，敷衍群众。

然而，系统分析只对上而不对下负责任的管理体制障碍党的群众路线落实的弊端可以归纳如下：

第一，下级领导是否要向群众负责与其升迁、荣辱无直接关系。因为在现实中有些领导是由上级直接任命的，或被上级圈定后通过程序被选举出来的，同时他们的“仕途”是否有发展前途也主要视上级而定，这就极易造成下级官员直接向人民群众负责成为多此一举的行为。

第二，领导决策失去走群众路线的程序，将意味着其决策的客观性与科学性将大打折扣。走群众路线不仅要解决实现“全心全意为人民服务”的党的宗旨问题，而且还关系到领导决策的可行性和科学性的重大问题，即关系到领导的科学方法问题。

第三，领导决策失去走群众路线的程序，还将严重影响政策实施的效果。人民群众总是被动的政策执行者，既不参与政策的抉择，也不参与政策的咨询，在这种情况下，如果政策中夹杂有违背客观实际，或违背百姓利益的内容，那么长此以往领导干部决策就会失去人民群众的信任和支持，导致政策的执行质量将无法保障。因而，只对上而不对下负责任的管理体制的问题是一个制度层面的问题，需要通过进一步的改革与完善来加以解决。

二、贯彻落实党的群众路线的两大有效机制

1.人大、政协，党领导的多党合作制，以及党领导的各种人民团体和群众组织等，这些是党联系群众的重要渠道。从近年来人大、政协会议提案办理情况看，党的群众路线能够得到贯彻落实的状况可谓喜忧参半。例如，十一届政协会议期间，政协委员、政协各参加单位和政协各专门委员会，“提出提案28 930件，经审查，立案26 699件。其中，委员提案25 114件，八个民主党派中央和全国工商联提案1 347件，人民团体提案26件，界别、小组提案190件，政协专门委员会提案22件。截至2013年2月20日，提案已办复26 583件，提案中的许多意见和建议已被吸纳并落实到国家相关决策、发展规划或部门工作中”[1]，又例如某省在举行的2013年全省“两会”上，“省人大代表、省政协委员共提出并经审查立案代表建议640件、政协提案794件。省政府提出今年建议提案办理工作的目标是：做到8月底以前回复率100%，与代表和提案人见面率100%，满意率和基本满意率95%以上”[2]。但是，另据某省就2013年政协提案存在的问题分析：“提案办理单位积极性不高，重视不够，存在消极应付、敷衍了事的现象，提案办理单位明示或暗示提案提出方对其办理工作表示满意，也就是提方‘被满意现象较多，办理形式大于内容，重办理而轻落实，纸上谈兵多，真正落实的少之又少”[3]。

由此可见，党的群众路线要通过这些正式组织贯彻落实，并不缺乏沟通渠道、不缺乏沟通形式，缺乏的是实际内容。

2.党的领导干部管辖区内的上下级关系、干群关系，以及党内关系等，这些是党联系群众的又一重要渠道。这种渠道的特点是：可以建立在一定的组织内、组织外、工作内、工作外的联系，并且比较侧重于人与人的交往，交往的形式多种多样，而且比较灵活，有时并不受到程序的约束。这种联系包括上与下的沟通，以及下与上的沟通两个方面内容，但最重要的沟通是上与下的沟通。因为根据党群关系社会调查研究的结果：“干部把群众当亲人，为群众做好事，群众就拥戴干部；干部脱离群众，损害群众利益，群众就把他当仇人。在调查中我们了解到，广大基层人民群众对干部的要求并不是高不可及，只是要多见到干部，要求他们为民多做实事”[4]。

可见，最受群众欢迎的干群交往方式是由上至下的交往方式，这种方式群众会感到最为亲近；相反，领导只是依赖下级的反映，往往会造成事态发展至积重难返的程度，从而增加解决问题的难度，最严重的是，这种消极被动的沟通方式容易造成干群之间的隔阂。“所谓官府难进，官员脸色难看”，正是这种状况的真实写照。

三、落实党的群众路线机制的几个主要保障体系

1.建立健全党内法规，让走群众路线成为党的各级组织和领导干部必须要做到的一项硬性规定。因此，在党内法规建设上就群众路线问题加入更加强制性的行为规范显得十分必要和迫切。具体内容应当包括：第一，群众对领导干部的信任度应当包括在选拔任用、执政行为规范，以及考核制度中；第二，党组织与领导干部与群众联系的状况应当有数量和质量的规定；第三，健全联系群众的主要渠道；其四，对于党组织和领导干部长期脱离群众的行为，应当追究责任。

2.建立领导保障体系，确保群众路线有组织、有计划地推行。有组织、有计划地推进群众路线重要意义在于：它可以围绕着近期党与政府要推行经济、社会与文化教育的中心工作来开展有针对性的民意调查，或推进工作落实

3.各级党的纪律部门应当承担起监督的主要职责。监督的有效性关键在于：第一，监督部门应当相对集中，虽然监督领导干部的机制和渠道还有许多，但必须发挥纪检部门监督的主要职能；第二，纪检的监督一定要实行上级对下级的监督，而不能实行同级的监督；第三，纪检的监督应当把常规化和专门化、定时与不定时、专项与非专项结合起来。

4.加强思想教育，不断增强党组织和领导干部的群众意识。思想教育的重要性在于：它可以起到积极预防的作用，将一些可能发生的问题遏制在萌芽中，或使将那些原本可能会严重损害群众利益的行为得到某种程度的遏制，从而在人们的思想中构筑起一道防范的屏障。另外，除举行一般性的报告会、看录像、参观、考察外，更加有效的方式就是实行个人谈话制度，由上级部门组织力量对下级的党员干部进行一对一的谈话，使监督到位、教育到位。

参考文献：

[1]施勇.为民建言为国献策十一届政协提案工作整体形成合力提案办理成效增强.[J]中国科技产业，2013，（3）.

[2]本刊记者.1434件建议政协提案交办——要求件件有回音[J].世纪行，2013，（2）.

[3]张亚娟.努力做好民主党派政协提案[J].前进论坛.2013，（3）.

[4]本刊总编室调研组.发展好干群关系：从群众中来，到群众中去——云南省“四群教育”调查.[J]求是，2013，（12）.