浅谈土地财政与房价调控

李若曦

摘 要：近年来，中央政府重民生的房价调控政策与地方政府重发展的经济刺激政策的矛盾日益显现。中央政府致力于出台政策调控房价，地方政府却希望房价高涨，借助土地财政获得更多收益。房价与土地财政之间究竟有着怎样的关系，两者之间的矛盾又该如何解决？本文通过解析地方政府实施土地财政的原因，以及房价与土地财政之间的关系，试图揭示中央政府房价调控政策的落实为何遭遇地方政府软磨硬抗的深层原因。同时，本文针对土地财政等问题初步提出相应的政策建议。

关键词：土地财政；房价；调控

自20世纪90年代后期开始，中国大陆房价不断攀升，引起世人关注。到了21世纪头十年，房价"扶摇直上"成为社会热点问题之一，不仅寻常百姓，中央政府也认识到房地产市场的特定形势，开始着力解决房价问题。中央政府相继出台一系列关于房价调控的政策，业内人士形象称作"组合拳"。但是，人们看到中央调控政策的结果却是收效甚微。人们在反思中，把房价居高不下和中央政令落实无效的根源，追究到地方政府的土地财政上。什么是土地财政？地方政府为何需要、又是怎样依靠并运作土地财政？弄清这一系列问题有助于我们认识近些年房价调控困难重重的深层原因，对中国大陆解决高房价这一民生问题有着积极的现实意义。

1 土地财政的定义与现状

"土地财政"是指地方政府通过各种土地经营手段，获得土地出让金、土地税费以及利用土地进行投融资的行为[1]。由此可知，土地出让金，土地税费以及土地投资融资等构成地方土地财政的主要成分。

土地出让金指的是地方政府将国有土地或向农民所征收的耕地，在一定期限内出让给土地使用者，政府从土地使用者那里获得使用费。政府出让土地主要通过公开招标、挂牌、拍卖等方式实现，土地使用者要想获得土地使用权，各自出价竞争，价高者获胜。

土地税费是以土地为课征对象，按照土地的面积、等级、价格、收益或增值等计征一定的税费。

土地投资融资是指政府将自身所拥有的国有土地以及未来所能获得的土地税作抵押，通过银行贷款和发型债券的方式进行融资，再将获得的资金用于社会基础设施建设与大型项目投资，以实现政府职能。

土地财政一般可划分为税收收入和非税收收入两部分。税收收入主要是土地税费的部分。土地税费包括直接税收和间接税收。直接税收即直接将土地作为课征对象，征收城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税。间接税收是指与土地相关的行业所创造的税收。地方政府将土地出让给房地产业及其他产业的企业后，随着各个企业的发展，不单可以获得丰厚的土地出让金，还可以从企业及其相关产业的经营成果中获得大量税收。

地方政府非税收收入主要组成是土地出让金和土地投资融资。土地出让金是政府非税收收入乃至整个收入体系中的不可或缺的一部分，这也是造成当今房价调控最大阻力的利益驱动性原因所在。地方政府希望房价走高，以高价出让土地，获取更多的收益。土地的投资融资也是如此。高地价能够为地方政府抵押贷款更多的资金，这就使得地方政府与中央政府在房价调控问题上处于对立的双方，两者在博弈中造成"降房价"与"升房价"的矛盾逐渐升级。

（数据来源：国土部公布资料）

2 "土地财政"依赖症的病因

我国在经济上取得了GDP高速增长，国内生产总值居全球第二，以及外汇储备全球第一，国民生活水平显著提高等，这是举世瞩目的辉煌成绩。近几年，中央政府将经济工作的重心由追求高增长转移到追求经济健康平稳发展，特别关注经济增长以外的问题，例如民生、环保等。高房价问题自然引起中央政府的高度重视，并提出降低房价的宏观调控政策。另一方面，对土地财政愈发依赖的地方政府并不希望房价走低，采取各种形式迂回或者掩饰应对，所谓"上有政策，下有对策"。中央与地方政府在房价问题上的分歧日益明显。地方政府为什么对土地财政的依赖如此之大？其主要原因有以下几点。

（1）分税制后的预算约束

1994年分税制改革将税种划分为中央税、地方税及中央与地方共享税。这种分税制将税基较为稳定的主体税种划给了中央或设置为共享，而地方税则多是属于税基较窄、征管成本加大的税种，使得地方税规模偏小[3]。

我们知道，税收是一个政府的主要收入来源，分税制改革之后中央和地方税收分配存在明显不合理，地方政府缺少稳定的主体税种并以此来承担大量的财政支出。中央政府上收财权，却将事权下放地方政府，地方只能通过卖地和举债来应对愈来愈多的公共建设和公共事务，土地财政俨然是一条出路。

根据国家统计局公布的数据可知，2011年我国全国财政收入为103，874.43亿元，其中，中央财政收入51，327.32亿元，占全国财政收入的49.4%；地方财政收入52，547.11亿元，占全国财政收入的50.6%。同年，全国财政支出109，247.79亿元，其中，中央财政支出16，514.11亿元，占全国财政支出的15.1%；地方财政支出92，733.68亿元，占全国财政支出的84.9%。地方与中央财政收入相当，而地方的财政支出却是中央财政支出的近六倍，可见地方与中央的财政收支极度不协调，其本质则是中央财权与地方事权的不匹配。地方政府微小的财权在庞大的事权面前，确实难以填补巨大的财政缺口。

（2）政绩考核的晋升机制

中央对地方政府以GDP为主要的政绩考核方式是土地财政依赖症的最主要病因。在近些年追求经济高速增长的大背景下，无论是中央政府还是地方政府，都将经济发展的高速度放在首位，以确保坚持"以经济建设为中心"的基本路线不动摇。中央将事权下放到各级地方政府，由地方政府负责各地区的经济发展，事实上，这种分权契约是委托代理关系的一种体现，中央政府作为委托者来授权地方政府代理执行其基本路线[4]。因此，经济发展状况自然成为委托方中央对代理方地方政府考核的重点。衡量经济发展的方法中，最直观且便于统计的便是国内生产总值GDP，量化成具体数值的GDP成为中央政府对地方政府进行政绩考核的最主要指标。endprint

地方政府和官员为了获得中央对其政绩的肯定和晋升机会，需在提供最低水平社会性公共服务的前提下，追求本地区经济产出最大化[5]。为提高生产总值，地方政府往往需要吸引企业和厂商前来投资。然而，吸引投资也需要耗费地方政府大量的财力。基础设施较为完善的城镇人口均已达到饱和，想要再吸引投资者进行投资，需要重新开发新的地区，进行城市的扩张。这就必不可少的需要建设大量的公共基础设施以满足投资者对投资环境的要求，交通运输及住房、水电、医院等配套的生活设施都需要地方政府负责兴建和完善。如此庞大的财政支出从何而来？不仅如此，各地方政府之间还存在相互竞争，为吸引更多的投资，政府还要对投资者提供一定优惠，如税收和土地费用的减免等。为图谋地方经济大发展而预期为官一任的政绩考核需要，抓住土地财政收入这根"稻草"成为必然。

（3）农村征地与出让中的寻租行为及官员贪腐

现行的土地制度下，城市和农村的土地归国家所有，私人或个人不拥有土地所有权，城乡各级政府行使土地管理权，因此土地无法在市场上自由流通交易。但政府可以土地合法管理者的身份，有期限地出让土地使用权。我们以农村土地的被出让为例，说明其中的寻租及官员贪腐行为，是影响地方政府热衷于土地财政的一个因素，尤其在城市郊区和工业、城镇新开发区。

农村的土地使用管理权归村民集体所有，由县（镇）、乡、村各级政府管理。但是土地的最终使用仅限于村民之间内部转移，并不能在村民集体之外自由流通。地方政府要想拍卖出让土地对外使用，只能通过政府征地的方式转移土地的使用对象。这意味着政府以征地的合法名义，不仅掌控土地的定价权，而且操控土地的配置权。在土地评估职能部门、监督各方力度、政府公务透明度和纠错机制还不完善的条件下，外来土地使用者有着向地方政府寻租的现实空间。政府决定以多少价格出售土地，也决定了将土地的使用权转让给谁，于是，大批的企业，尤其是房地产开发商，通过行贿的方式进行寻租，用较低成本获得土地使用权。期间，政府也愿意将土地的使用权出让给这些企业或房地产商。这样，政府获得了土地出让金，带动GDP的增长。同时，政府与土地使用者结成利益共同体，在政府的一些关键岗位上的某些官员，借土地财政谋取私利也就有了极大的可能。如，暗箱操作，从最初的批准立项到最后的工程完工或者开盘销售，寻租方式已从较简单的直接受贿升级到了较为隐晦的"权房交易"。

围绕土地出让，存在寻租趋利以至于一些政府官员牟取非法之财的行为，对地方政府形成的土地财政局面会产生一定影响。但是，这种影响的程度究竟有多大，仍需探讨。

3 预算约束下的政府行为，为什么偏好高房价

在分税制、地方政府与事权不匹配的财权预算约束和GDP政绩考核等情况下，地方政府不得不寻找增加财政收入的途径和方法，以应对公共开支和基础设施建设，以应对城市建设和民生保障。土地财政无疑是最优选择，其丰厚的土地出让金和土地抵押贷款解决了他们在基础设施投资中大笔赤字的燃眉之急，可持续的土地税收也为政府的长久正常运转提供基本保证。

我国现行的土地制度是政府垄断了土地的对外供应。土地不能通过市场自发调节确定其内在价值与表现形式，也就是说土地价格无法通过市场的自由交易得以确定。人们想得到土地的使用权，只能向政府购买，这就相当于政府成了市场上土地资源的唯一供应者，或者说土地市场是一个由政府完全垄断的市场。

一般意义上，如果市场被垄断，只要存在需求，处于垄断地位的厂商自己制定价格以实现利润的最大化。在土地市场中也是如此。政府如果作为土地使用垄断商，完全能够以一个自我满意的价格实现预期收益，在赚得盆满钵满之后，再将收益用于基础设施建设和进一步扩大化的招商引资上。因此，地方政府都希望将土地以高价格出让。

虽然土地是由地方政府垄断进行供应，但土地市场的均衡点仍受到需求方的影响，需求方心理价位的高低影响着政府土地价格的定制决策。土地市场第一层次的需求方大多是房地产商，他们的需求，即愿意投入的成本大小，取决于他们的收益--房价。房地产市场越繁荣，房价越高，房地产商所能承受的成本越高，政府土地价格的制定也可以越高。对于处于第二层次的需求者购房者而言，他们对于住房的需求是刚性的。在刚性需求下，房地产商之间一般不会采取相互竞价的方式来增加销量，消费者几乎只能被动的接受房地产商制定的价格。因此，决定是否接受高地价的仍是房地产商。一些学者的研究表明，在房价处于上涨时，地方政府越是依赖于土地财政，实际上又会推动房价持续上涨。在房价处于下跌时，地方政府对土地财政的依赖程度更高，倾向阻止房价的持续下跌。

除了从房地产业获得丰厚的出让金，房地产业的拉动效应和辐射效应也是地方政府偏好高房价的原因之一。过去一个时期内，房地产业是我国的支柱型产业，并产生向外辐射的产业拉动效应，与其上下游产业紧密联系，形成了从原材料供应到销售一体化的产业链。从上游的钢铁、煤炭、建材行业到下游的销售代理商，都受到房地产市场的带动。在房地产的拉动效果下，各行各业也呈现出欣欣向荣之势，不仅获得了大笔的税收收入，就业等民生问题也得以改善。最重要的是，在完成了政府基本职能的同时，也实现了产值的增长。这距离地方政府在提供最低水平社会性公共服务的前提下，追求本地区经济产出最大化的目标更近了一步。为了保持并扩大房地产投资对经济增长直接拉动作用，发挥房地产业对其他行业的辐射带动作用，并借助房地产来提升城市建设水平，地方政府有更强的动力维持房价稳定或推动房价上涨，这种效应主要是源于地方官员对经济增长"政绩"的需求，可以称为"晋升激励效应"。

无论是为了丰厚的土地出让金还是高产值的政绩，地方政府总是偏向于支持高房价的一方，这与民众的呼声相背离，也与中央政府下达的房价调控方案相抵触。中央政府调控难与地方政府财政难成为"难兄难弟"，一个要低价，一个要高价，两者很难走在一条道路上。

4 土地依赖症的政策建议endprint

依赖土地财政是地方政府面临的主要问题。事权与财权的矛盾，政绩的考核与官员晋升是地方政府对土地财政依赖的两大原因，也是中央落实房价调控政策的两大难点。为了使地方政府能够积极主动的贯彻落实房价调控的政策，首先必须解决这两大难点，对此，本文给出以下几点政策建议。

（1）深化财税体制改革

深化财税体制改革，完善当前的分税制，对于解决当前地方政府因分税制事权与财权的矛盾造成的财政支出远大于收入的问题是十分必要的。中央政府将事权下放来提高地方政府工作效率，则应当给予地方政府相对应的财权使其有足够的资金去完成对应的事权。中央政府在保证预留足够资金进行日常开支、宏观调控和风险应对的前提下，应当考虑更加合理地将剩余的资金用于地方建设。

当今，较为稳定的税种大部分都划分给了中央政府，地方政府的税收种类和规模都偏向不稳定且规模较小，这使得地方政府缺乏主体税种支撑起庞大的财政支。因此，当前分税制的分配比例是不合理的。分税制比例应当向地方政府倾斜，才能真正实现事权下方的高效率。

（2）推动地方债券的发行

面对巨大财政赤字缺口，地方政府通过土地进行抵押融资，希望房价上升带动地价走高，以换取更多的资金，这不利于房价调控。因此，政府需要转换一种融资方式以弥补赤字。地方债券的发行是一个可行的选项。国家通过发行国债进行融资，地方也同样可以效仿通过发行地方债进行融资。同国债一般，以未来的财政收入作为抵押，发行债券，对未来的收益进行套现。再将所融到的资金用于各个基础设施建设，用于城市发展和吸引投资，促进经济增长，获得更多的税收收入。再将增加后更多的税收收入用于支付债券的本息。不仅弥补了赤字，也实现了经济发展。然而，地方债券存在着风险难控制的问题，容易债务堆积，形成债务危机。因此，对于地方债的风险防范需要特别注意。

（3）土地制度的完善

现阶段的土地制度是造成地方政府土地财政依赖的直接原因。地方政府通过出让、抵押土地进行融资。而地方政府作为土地市场的唯一供应商，其土地垄断权成为地方政府获取丰厚收入的利器。鉴于这个原因，一些学者提出了允许城市集体建设用地进入土地市场的政策建议。这相当于让地方政府让出手中土地的一部分管理权，丧失一部分垄断权力和利润，令土地回归市场。这是针对土地依赖症进行强制性的解毒，令其无法依赖于土地生财。

（4）政绩考核方式的转变

现行的政绩考核方式是造成土地依赖症的另一个主要原因。地方官员一味追求GDP的高增长，而忽视了其他问题，例如经济发展过程中出现的环境污染、无限制的资源开采，不重视科学可持续发展和生态文明建设等。因此，中央对地方的考核应该是多方面的，除了注重经济发展的考核，还应该兼顾民生、生态等方面。此外，政绩考核应该根据不同地区的特点和情况，采取不同的考核方式。不同的地区有不同的定位和发展方向，经济发达地区在经济发展的同时也要注重民生问题；经济欠发达地区和不发达地区，应将考核方式重点放在公共服务等民生问题或发展方向上，不能单纯以经济发展作为考核指标。

如今，中央政府提出了不以GDP论英雄的口号，政府的政绩考核已再不是单纯看重GDP，而是以整体的和谐发展为目标，注重绿色经济GDP的发展等。这些为改变地方政府的土地财政局面，有效调控房价，使社会经济均衡、健康发展提供了新的方向和希望。

参考文献：

[1]蒋震，邢军.地方政府"土地财政"是如何产生的[J]. 宏观经济研究. 2011（01）.

[2]孙雪梅.略论"土地财政"现状及成因[J]. 金融经济. 2011（22）.

[3]张燕君，侯远志，杜文龙.土地制度与"土地财政"对房价上涨的影响及平抑对策[J]. 理论导刊. 2012（02）.

[4]张双长，李稻葵."二次房改"的财政基础分析--基于土地财政与房地产价格关系的视角[J]. 财政研究. 2010（07）.

[5]王斌，高波.土地财政、晋升激励与房价棘轮效应的实证分析[J]. 南京社会科学. 2011（05）.endprint

依赖土地财政是地方政府面临的主要问题。事权与财权的矛盾，政绩的考核与官员晋升是地方政府对土地财政依赖的两大原因，也是中央落实房价调控政策的两大难点。为了使地方政府能够积极主动的贯彻落实房价调控的政策，首先必须解决这两大难点，对此，本文给出以下几点政策建议。

（1）深化财税体制改革

深化财税体制改革，完善当前的分税制，对于解决当前地方政府因分税制事权与财权的矛盾造成的财政支出远大于收入的问题是十分必要的。中央政府将事权下放来提高地方政府工作效率，则应当给予地方政府相对应的财权使其有足够的资金去完成对应的事权。中央政府在保证预留足够资金进行日常开支、宏观调控和风险应对的前提下，应当考虑更加合理地将剩余的资金用于地方建设。

当今，较为稳定的税种大部分都划分给了中央政府，地方政府的税收种类和规模都偏向不稳定且规模较小，这使得地方政府缺乏主体税种支撑起庞大的财政支。因此，当前分税制的分配比例是不合理的。分税制比例应当向地方政府倾斜，才能真正实现事权下方的高效率。

（2）推动地方债券的发行

面对巨大财政赤字缺口，地方政府通过土地进行抵押融资，希望房价上升带动地价走高，以换取更多的资金，这不利于房价调控。因此，政府需要转换一种融资方式以弥补赤字。地方债券的发行是一个可行的选项。国家通过发行国债进行融资，地方也同样可以效仿通过发行地方债进行融资。同国债一般，以未来的财政收入作为抵押，发行债券，对未来的收益进行套现。再将所融到的资金用于各个基础设施建设，用于城市发展和吸引投资，促进经济增长，获得更多的税收收入。再将增加后更多的税收收入用于支付债券的本息。不仅弥补了赤字，也实现了经济发展。然而，地方债券存在着风险难控制的问题，容易债务堆积，形成债务危机。因此，对于地方债的风险防范需要特别注意。

（3）土地制度的完善

现阶段的土地制度是造成地方政府土地财政依赖的直接原因。地方政府通过出让、抵押土地进行融资。而地方政府作为土地市场的唯一供应商，其土地垄断权成为地方政府获取丰厚收入的利器。鉴于这个原因，一些学者提出了允许城市集体建设用地进入土地市场的政策建议。这相当于让地方政府让出手中土地的一部分管理权，丧失一部分垄断权力和利润，令土地回归市场。这是针对土地依赖症进行强制性的解毒，令其无法依赖于土地生财。

（4）政绩考核方式的转变

现行的政绩考核方式是造成土地依赖症的另一个主要原因。地方官员一味追求GDP的高增长，而忽视了其他问题，例如经济发展过程中出现的环境污染、无限制的资源开采，不重视科学可持续发展和生态文明建设等。因此，中央对地方的考核应该是多方面的，除了注重经济发展的考核，还应该兼顾民生、生态等方面。此外，政绩考核应该根据不同地区的特点和情况，采取不同的考核方式。不同的地区有不同的定位和发展方向，经济发达地区在经济发展的同时也要注重民生问题；经济欠发达地区和不发达地区，应将考核方式重点放在公共服务等民生问题或发展方向上，不能单纯以经济发展作为考核指标。

如今，中央政府提出了不以GDP论英雄的口号，政府的政绩考核已再不是单纯看重GDP，而是以整体的和谐发展为目标，注重绿色经济GDP的发展等。这些为改变地方政府的土地财政局面，有效调控房价，使社会经济均衡、健康发展提供了新的方向和希望。

参考文献：

[1]蒋震，邢军.地方政府"土地财政"是如何产生的[J]. 宏观经济研究. 2011（01）.

[2]孙雪梅.略论"土地财政"现状及成因[J]. 金融经济. 2011（22）.

[3]张燕君，侯远志，杜文龙.土地制度与"土地财政"对房价上涨的影响及平抑对策[J]. 理论导刊. 2012（02）.

[4]张双长，李稻葵."二次房改"的财政基础分析--基于土地财政与房地产价格关系的视角[J]. 财政研究. 2010（07）.

[5]王斌，高波.土地财政、晋升激励与房价棘轮效应的实证分析[J]. 南京社会科学. 2011（05）.endprint

依赖土地财政是地方政府面临的主要问题。事权与财权的矛盾，政绩的考核与官员晋升是地方政府对土地财政依赖的两大原因，也是中央落实房价调控政策的两大难点。为了使地方政府能够积极主动的贯彻落实房价调控的政策，首先必须解决这两大难点，对此，本文给出以下几点政策建议。

（1）深化财税体制改革

深化财税体制改革，完善当前的分税制，对于解决当前地方政府因分税制事权与财权的矛盾造成的财政支出远大于收入的问题是十分必要的。中央政府将事权下放来提高地方政府工作效率，则应当给予地方政府相对应的财权使其有足够的资金去完成对应的事权。中央政府在保证预留足够资金进行日常开支、宏观调控和风险应对的前提下，应当考虑更加合理地将剩余的资金用于地方建设。

当今，较为稳定的税种大部分都划分给了中央政府，地方政府的税收种类和规模都偏向不稳定且规模较小，这使得地方政府缺乏主体税种支撑起庞大的财政支。因此，当前分税制的分配比例是不合理的。分税制比例应当向地方政府倾斜，才能真正实现事权下方的高效率。

（2）推动地方债券的发行

面对巨大财政赤字缺口，地方政府通过土地进行抵押融资，希望房价上升带动地价走高，以换取更多的资金，这不利于房价调控。因此，政府需要转换一种融资方式以弥补赤字。地方债券的发行是一个可行的选项。国家通过发行国债进行融资，地方也同样可以效仿通过发行地方债进行融资。同国债一般，以未来的财政收入作为抵押，发行债券，对未来的收益进行套现。再将所融到的资金用于各个基础设施建设，用于城市发展和吸引投资，促进经济增长，获得更多的税收收入。再将增加后更多的税收收入用于支付债券的本息。不仅弥补了赤字，也实现了经济发展。然而，地方债券存在着风险难控制的问题，容易债务堆积，形成债务危机。因此，对于地方债的风险防范需要特别注意。

（3）土地制度的完善

现阶段的土地制度是造成地方政府土地财政依赖的直接原因。地方政府通过出让、抵押土地进行融资。而地方政府作为土地市场的唯一供应商，其土地垄断权成为地方政府获取丰厚收入的利器。鉴于这个原因，一些学者提出了允许城市集体建设用地进入土地市场的政策建议。这相当于让地方政府让出手中土地的一部分管理权，丧失一部分垄断权力和利润，令土地回归市场。这是针对土地依赖症进行强制性的解毒，令其无法依赖于土地生财。

（4）政绩考核方式的转变

现行的政绩考核方式是造成土地依赖症的另一个主要原因。地方官员一味追求GDP的高增长，而忽视了其他问题，例如经济发展过程中出现的环境污染、无限制的资源开采，不重视科学可持续发展和生态文明建设等。因此，中央对地方的考核应该是多方面的，除了注重经济发展的考核，还应该兼顾民生、生态等方面。此外，政绩考核应该根据不同地区的特点和情况，采取不同的考核方式。不同的地区有不同的定位和发展方向，经济发达地区在经济发展的同时也要注重民生问题；经济欠发达地区和不发达地区，应将考核方式重点放在公共服务等民生问题或发展方向上，不能单纯以经济发展作为考核指标。

如今，中央政府提出了不以GDP论英雄的口号，政府的政绩考核已再不是单纯看重GDP，而是以整体的和谐发展为目标，注重绿色经济GDP的发展等。这些为改变地方政府的土地财政局面，有效调控房价，使社会经济均衡、健康发展提供了新的方向和希望。

参考文献：

[1]蒋震，邢军.地方政府"土地财政"是如何产生的[J]. 宏观经济研究. 2011（01）.

[2]孙雪梅.略论"土地财政"现状及成因[J]. 金融经济. 2011（22）.

[3]张燕君，侯远志，杜文龙.土地制度与"土地财政"对房价上涨的影响及平抑对策[J]. 理论导刊. 2012（02）.

[4]张双长，李稻葵."二次房改"的财政基础分析--基于土地财政与房地产价格关系的视角[J]. 财政研究. 2010（07）.

[5]王斌，高波.土地财政、晋升激励与房价棘轮效应的实证分析[J]. 南京社会科学. 2011（05）.endprint