浅析农村土地承包经营权物权化构建

王永超

摘要：《物权法》将土地承包经营权明确定性为用益物权，但是目前为止，我国的承包经营权还不是真正意义上的物权性质的承包经营权。本文分析了承包经营权物权化构建中存在的问题，并针对这些问题提出了解决措施。

关键词：承包经营权；物权化；用益物权

一、承包经营权性质的界定

（一） 《物权法》对承包经营权物权化性质的界定。《农村土地承包法》颁布之后，土地承包经营权首次作为“用益物权”出现，但该法没有明确使用“用益物权”的概念。2007 年，《物权法》将物权正式区分为所有权、用益物权等具体形态。《物权法》第一百二十五条规定：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。土地承包经营权和集体建设用地使用权等集体土地使用权从债权升级为用益物权。

（二）物权较之于债权的优越性分析

物权的优越性主要体现在以几个方面：

（1）从权利效力内涵上看，物权所具有的效力为支配力，债权所具有的效力为请求力。物权的界定可以加强承包人对土地的支配力，促进承包经营权的商品化。

（2）从权利效力所及范围上看，物权是绝对权，物权的权利主体只有一个，权利人是特定的，而权利人之外的一切人均为义务主体，均负有不得侵害其权利和妨碍其权利行使的义务；债权的权利效力只限定于特定债务人，债权人只能请求特定的债务人给付。物权的界定可以在一定程度上避免发包方撕毁合同、强行摊牌等行为，从而有利于维护承包人的合法权益。

二、目前农地承包经营权物权化构建中存在的问题

（一）承包经营权流转受到过分限制

（1）承包经营权不允许抵押。《物权法》第一百八十四条规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，农地承包经营权属于不得抵押的范围之内。《物权法》已经将承包经营权明确规定为用益物权，财产权是物权性质的承包经营权的一个重要特征，而抵押权又是财产权的重要表现形式，显然承包经营权不得抵押和用益物权的内涵是相违背的。

（2）承包地实际是不能继承的。《农村土地承包法》第三十一条规定：承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承；林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。第五十条规定：土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。通过上述规定可以看出，“四荒”地的承包经营权是可以继承的，而非“四荒”地承包经营权只能继承收益，而不能继承。而用益物权性质的土地承包经营权是一种财产权利，理应允许继承。

（二）承包地征收问题没有得到根本解决

（1）公共利益内涵界定模糊。公共利益是征收土地的前提，但公共利益的具体内涵，什么样的征收行为才符合公共利益的目的和需求在法律上还没有明确的规定；另外公共利益本身就具有宽泛性和不确定性，土地征收实践也就失去一种判断的客观标准，在法律制度上为非法征地提供了机会和可能性。在实践中，不少地方政府打着公共利益的旗号非法征收土地，随意剥夺承包经营权的占有和使用权利，这和物权性质的承包经营权内涵相违背的。

（2）征收补偿标准不合理。《土地管理法》中规定的补偿标准在现实中远远不能满足农民的基本需要。物權性质的承包经营权是一种私权，要体现其财产权的特征。现实中，承包地被征收是根据其征收前的原用途为依据进行补偿，承包人得不到自己承包地的增值收益，且各地的征收补偿标准、安置办法等存在较大的差异，这无疑损害了承包人的合法权益，削弱了承包经营权的物权性质。

（三） 承包经营权期限设置不合理。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定：稳定农村土地承包关系并保持长久不变，但是并未对具体的期限做出具体规定。这就带来了以下几个弊端：

（1）农民不敢对承包土地进行长期投入。作为承包经营权主体的农民普遍文化程度较低，对相关政策、法规缺乏深入的认识和领会，目前承包经营权期限的设置，使他们不敢长期、稳定地对承包地进行投入。

（2）承包期限较短会影响土地承包经营权的流转。当农用土地利用人准备对土地进行长期投资时，首先需要考虑的就是土地承包经营的剩余期限是否能够满足投资需求，如果不能满足这种投资需求，投资人将放弃此项投资计划，由此会直接影响土地承包经营权的流转。

三、完善承包经营权物权化构建的建议

（一） 允许承包经营权抵押

（1）完善农村社会保障体系。目前我国大多数农民生存和养老主要依靠土地，一旦农民的承包地抵押后不能偿还贷款，农民的主要生活来源将被切断，其基本生活将会受到威胁。所以开放承包经营权的抵押限制，必须要完善农村社会保障体系，促进以医疗、养老、失去承包地后最低生活保障为主的农村社会保障体系的建立和健全。

（2）健全土地承包经营权价格评估体系。我国已经建立了比较成熟的国有土地使用权价格评估土地，但是集体土地，特别是农用地价格评估尚处于起步阶段。我们必须尽快形成科学的农用地估价理论，完善农用地估价方法，建立承包经营权价格评估体系。

（3）完善相关立法规定。目前《物权法》等法律法规中，还是禁止承包经营权抵押。要想实现承包经营权抵押，必须要在法律法规层面放开抵押限制，使承包经营权抵押有法可依。

（二）允许承包经营权继承。由于土地承包经营权是一种特殊的财产权利，继承的方式选择特别重要。一般的继承方式有以下四种：一是共同继承；二是分别继承；三是部分继承人继承；四是转包后，由继承人继承承包费。

由于我国农村普遍面临这样一个问题，对于新生人口、新嫁娶迁入集体人口以及新分户的人口没有后备和多余的承包地予以发包。笔者认为，如果采取共同继承、分别继承和部分继承人继承的方式，会更加激化这一矛盾。所以，采取转包后由继承人继承承包费用的方式是比较符合我国广大农村地区的实际情况的。

（三）明确被征承包地的公共利益用途和提高征地补偿标准

（1）明确被征承包地的“公共利益”用途。对于界定公共利益的内涵，笔者认为要通过概括、列举和排除三种形式。首先，法律法规要对公共利益做出一个概括性的规定，而后列举出符合公共利益范围的项目，最后例举出不符合公共利益的项目。如果通过上述三种形式还不能认定是否属于公共利益的，就引入听证机制，在社会舆论的监督下，由专家、学者做出判断。

（2） 提高征地补偿标准。土地的增殖收益不能由地方政府一家独享，甚至不能由地方政府占有绝大多数的土地增值收益。笔者认为，可以按照征收后的用途来补偿农民，具体的比例根据由省市区实际情况确定。当然，补偿款不能一次性发给农民，要留一部分作为失地农民发展基金，开展农民技能培训等，切实做好失地农民再就业工作。

（四） 延长承包经营期限。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提到保持承包关系长久不变，但长久不变并不代表承包经营权的无期限性。承包经营权是一种合法的财产权利，应该被继承。如果采取无期限性，不论采取哪一种继承形式，都会产生很多矛盾。

笔者认为，可以把承包经营期限由30年延长至70年，这既保持了承包经营权关系的稳定，又不至于僵化承包经营关系。（作者单位：四川大学经济学院）

参考文献：

[1]陈承美. 论农村土地承包经营权之物权保障[J].法制与社会，2009（16）.

[2]赵红卫.论我国土地征收和征购法律制度的构建[J].学术交流，2011（6）.

注解

①赵红卫.论我国土地征收和征购法律制度的构建[J].学术交流，2011（6）：52.

②刘俊.土地承包经营权性质探讨[J].现代法学，2007（2）：170.

③姚绍芬.浅析土地承包经营权的继承问题[J].浙江树人大学学报（人文社会科学版），2011，11（2）：85-88.