生态补偿地方立法研究

高小珺

摘 要：生态补偿是中国生态建设的一个重要环节，是实现可持续发展目标的重要途径和有效形式。国家目前不能完全采用统一立法的方式对各地具体的生态保护进行全面规范，因此，制定生态补偿地方法是非常必要的。

关键词：生态补偿；立法现状；地方立法

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）25-0307-02

生态补偿包括广义和狭义两个方面。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费；狭义的生态补偿则主要是指前者。从目前中国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制。

一、生态补偿的必要性

由于长期以来一直深受生态服务和生态产品“无价”、“低价”观念的影响，人类在发展经济的过程中对生态资源进行“掠夺性”开发与利用，向生态系统索取了过量的资源和能量，但是又没有主动采取有效措施补偿，恢复生态系统的服务功能，因此造成生态系统服务功能受损，引起许多生态问题和生态危机。生态补偿是中国生态建设的一个重要环节，是实现可持续发展目标的重要途径和有效形式。它通过鼓励生态建设者对生态系统加以维护，使其最大限度地恢复到被污染、被破坏前的功能，而且对生态环境进行建设、培育，加大生态系统的环境容量，增强其生态价值；同时通过提高生态破坏者的行为成本，促使其减少或放弃破坏生态系统服务功能的行为，间接实现对生态系统的保护。由于长期以来对使用行为缺少经济制约，生态建设者的付出得不到相应的补偿，若不能从法律层面上确立生态补偿制度，清楚界定生态建设者与受益人、生态破坏者与受害人等的权利义务和法律责任，势必会影响中国可持续发展战略的成功实施和生态文明的建设。

当前中国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，形势依然十分严峻，这背后有改革不到位、体制不完善、机制不健全的深层面制度原因。在这一问题上，政府不是干预太多了，而是干预太少了，不是政府越位而是远没有到位。十八届三中全会提出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，首次确立了生态文明制度体系，从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。十八大报告专门将生态文明建设独立成篇，特别提出深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。

二、生态补偿立法现状

对生态补偿制度法制化问题的研究在中国尚处于起步阶段。中国《宪法》以国家根本大法的形式确定了环境资源保护、防治污染这一基本国策，并为生态补偿提供了宪法基石。《宪法》作为最高位阶的法律，其有关规定，对生态补偿及生态法律制度各种规范的适用和解释具有重大指导意义。

中国的《环境保护法》，也是生态补偿制度的基本法。《环境保护法》作为生态保护的基本法，主要内容是关于污染防治方面的规定，对自然资源和生态环境的保护规定过于粗略，不够具体，实践中难以起到综合调整的作用，可见中国生态领域综合性法律、法规的立法目前仍十分薄弱。

中国还有单行生态环境立法，即专门针对某种环境要素或对特定的环境社会关系所进行调整的立法。它是综合性环境基本法的具体化，数量相当多，在整个环境法体系中占有重要的地位。

此外，民法有关生态环境保护规定主要表现为：在民法体系上建立环境权，并赋之与人身权、财产权同等的地位；将无过错责任作为环境侵害的归责原则加以确认；在环境侵害案中采用因果关系推定原则，解决环境侵害因果关系判定难题；在环境共同侵权行为中适用共同危险责任；对环境侵权的民事诉讼时效加以修正，以保障受害人的赔偿请求权；在环境侵害的民事救济上同时适用赔偿损害、排除侵害多种方式等。

刑法有关生态环境保护规定主要表现为：增设危害环境罪；重构犯罪因果关系；确认法人犯罪；规定对环境侵害的刑事责任等。

近年来，中国的有关生态补偿制度的立法获得了快速发展并处于不断完善之中。但是，生态补偿制度的立法还不能完全适应生态保护和社会经济发展的需要。主要体现为法律体系不健全。《宪法》中没有规定生态补偿制度，《环境保护法》是中国环境保护领域的基本法，但是囿于当时的立法背景，它更偏重于对污染的防治，只规定了对排污者的排污行为所产生的外部不经济性进行收费，却没有将生态环境保护行为所产生的正外部性应当予以补偿的情形纳入规定，没有从根本上全面发挥生态补偿的作用。目前有关生态补偿的法律规定散见于各种单行法中，中国尚未对生态补偿进行统一立法。尽管在单行法律法规中体现了生态补偿的理念，但由于《宪法》和《环境保护法》中缺乏对生态补偿明确的规定，使得生态补偿缺乏一个自上而下效力等级的法律体系，不利于生态补偿工作的开展。从立法现状可以看出，每个单行法只涉及某一个或某一类生态要素的生态补偿问题，对生态补偿的规定缺乏统一性、完整性。例如，水利部门主管流域治理和水土保持方面的生态补偿工作；国土部门通过对土地、矿产资源管理实现对生态环境的补偿；环保部门主要制定生态补偿政策；农业部门管理草原、农业方面的生态补偿工作；林业部门主要管理森林生态补偿。不同生态要素生态补偿的规定由不同的管理部门制定，这种方式容易造成立法只体现本部门的利益，部门间利益冲突而依靠自身无法协调的情况。同时也缺乏时间上的相对稳定性，很难确保受偿者的权利得以实现，补偿者的义务得以履行。

三、生态补偿地方立法的必要性

首先，各地自然环境较大的差异导致环境问题产生的原因和解决的方法、步骤有所不同，国家目前不能完全采用统一立法的方式对各地具体的生态保护进行全面规范。国家制定的适用于全国范围的生态补偿法只能从宏观和普遍意义上最大可能地为中国的环境保护提供最基本的法律依据。非常具体的生态补偿工作需要地方结合本地的客观环境条件进行立法。因此，各省、市、自治区结合自己的实际情况制定生态补偿地方法是非常必要的。endprint

其次，中国各大区经济、社会发展存在较大差异，突出的环境问题的表现形式也不尽相同。实践证明，现代工业化和经济发展既是环境问题产生的原因，也是解决环境问题的依靠。环境问题的产生和解决和当地的经济、社会发展密切相关。加之环境保护强调结合实际运用科学性、技术性、综合性较强的综合措施。这些也为地方生态补偿立法提供了广泛的立法资源和立法空间。

再次，几十年以来，中国的生态补偿立法虽然得到了前所未有的发展，但和中国环境问题的现状及环境保护的要求相比还有一定的距离。特别是一些地区迫切需要解决的环境问题还不能排到立法的议事日程；有些环境问题在特定地区是迫切需要立法解决的问题，但其在全国并不具有普遍性；有些环境问题虽然在全国有普遍性，但在解决的方式上却对立法的需求程度不同；有些在全国多数区域效果优异的环境保护政策或管理制度要上升为在全国有普遍约束力的法律尚需求一定的过程。

上述原因为地方生态补偿立法奠定了一定的基础，并形成了地方生态补偿立法产生和得以发展的原因。

四、生态补偿地方立法的基本原则

生态补偿地方立法应坚持以下原则：

1.依法立法原则。作为下位法的生态补偿地方立法必须符合国家宪法、法律的要求，必须服从国家相关立法的基本原则，并在其指导下制定地方法。一方面，通过地方立法填补国家法律、法规的立法空白，制定解决区域性特殊环境问题为目标的立法；另一方面，通过地方立法的实施更好地解决生态补偿中的具有地域性的特殊问题。

2.自主立法原则。地方立法机关在维护国家法制统一的前提下，应当充分发挥地方立法机关的主动性、积极性。地方立法机关可以在自己的立法权限范围内按照当地生态补偿的需要和环境保护规划的安排，自主决定生态补偿地方立法工作。中国各地环境保护的实际情况十分复杂，因此，地方立法必须依据当地环境污染和资源利用的现状。因为各地在自然和社会发展方面存在一定的差异，有的地区主要表现为严重的水污染、有的表现为大气污染、有的存在放射性污染，而有的地方可能在上述几方面均有不同程度的问题，所以在立法时要有针对性。

3.超前立法原则。生态补偿受制于经济和社会发展，不同的发展水平需要有相应的制度约束和规范。超前性是相对于国家整体立法而言的。生态补偿地方立法以国家立法为基本依据，结合当地经济、社会和环境保护的实际情况，在立法中适当地超前立法。

4.灵活立法原则。地方立法的灵活性是相对于国家立法的原则性而言的。国家生态补偿立法一方面必须考虑全国整体经济社会发展水平和环境保护的共同需要，另一方面必须要考虑全国生态补偿中所采取的技术手段的整体水平。因此必然导致国家生态补偿立法相对比较原则，法律制定、修改的时间也相对漫长。地方经济、社会发展和环境保护水平是地方立法的客观基础，地方立法机关应当充分运用废、改、立的手段，灵活地把握当地经济、社会等方面发展的需要和生态补偿的实际情况，通过灵活的地方立法为国家更好地进行国家立法提供第一手的资料，也为当地提供更为适时的法律规范。

参考文献：

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