1966年后日本住宅政策制定方向的分析与研究

吴霞

摘 要：日本的人均资源和能源的占有量比中国贫乏，但战后五十年的发展，尤其是1966年日本制定的住宅建设计划法正式发布施行后，日本的住宅建设已发展到世界先进水平的行列。这同不仅保证住宅的数量，还非常重视住宅的质量和环境完善的住宅政策是密不可分的。通过对1966年后日本住宅政策制定方向的分析和研究，明确日本住宅政策中基于基本理念所要达到的目标和对策，对急需逐步升级整合的中国住宅政策提供一点参考意见。

关键词：日本；住宅政策；制定方向

中图分类号：F11 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）25-0256-03

战后日本开始了一系列的复兴计划，在百废待举中相当重视住宅的建设问题。战后日本出现住宅严重短缺现象，严重缺房户数达到420万户。日本的战后住宅计划是从当时鳩山内阁从1950年制定的住宅建设十年计划开始的。为配合这一计划的实行，从1951年开始相继制定颁布了《公营住宅法》和《住宅金融公库法》、1960年对出台了《住宅地区改良法》、1963年制定《新住宅市街区开发法》及1966年出台的《住宅建设计划法》后，虽然到1968年基本上已经可以达到每户一套住宅。

一、住宅建设计划法阶段

（一）住宅建设计划法的出台

根据1963年住宅统计调查，每世代的住宅数也不过只有0.97而已。由此，作为1960年成立的池田内阁为实现其国民收入增倍计划的一环，出台了一世代一住宅为目标的住宅政策，住宅建设计划法就此诞生。以前大多数公共事业的长期计划都以特别措施法为依据，每次修定计划时针对所修改的内容，依据法律第4条第1项中规定“为保持国民住生活在适当水平的基础上，昭和41（1966）年度以后的每五年为一期，制订住宅建设相关计划的方案，需要内阁的决议”。旧的住宅建设计划的制定都需要内阁审议决定，而且必须同财政计划捆在一起方可实行。但住宅建设计划法同以往的计划不同，同财政完全分开，使每五年制订一次计划成为了可能。

住宅建设计划法中确立了不单是由公营资金出资的住宅建设（包括公营住宅、公租住宅、由住宅金融公库支持的融资住宅），还包括由民间机构出资的住宅建设的目标。也对虽然对于民间建设的住宅国家没有资金上的援助，但是在金融和税收上采取了各种各样的措施进行了说明，并以让各都道府县计划等的地方也制订住宅建设五年计划为特征。总之，作为公营住宅等各种各样住宅法的高水准法规发挥调节的机能。

（二）住宅建设计划法的基本内容

1966年日本制定颁布的住宅建设计划法中，决定实施每五年的住宅建设计划，主要由政府主体完成。从1966所开始的第一个五年计划，到2006—2010年为第九个五年计划。计划中制定了住宅的发展目标、人均住宅居住标准、公营住宅、公团住宅建设数量、建筑中新技术的应用等内容。

住宅建设计划法全部有十条法规。其主要内容如下 ：

第一，住宅建设计划法的目的规定，以“住宅的建设，必须根据所制定的综合计划，进行合理的实施，增进社会福利以保证国民生活的稳定”为目的。强调在国家行政干预之下，合理实施建设计划，从社会福利的角度保证国民的住宅。但并没有从居住权方面解释国民的权益问题。

第二，在这一时期强调实施责任的主体是国家和地方公共团体。具体表述为“国家及地方公共团体必须按照住宅的需要及供给的长期目标，根据住宅的实际情况，努力制定出与住宅相关的实施政策”。中央政府组建住宅都市整备公团，通过财政金融拨款、开发融资手段，加强综合开发的模式，提供利于租借的公营住宅、整备公团的住宅、地方住宅供给住宅，旧地区的改造和新城区的开发并行，住宅建设作为城市有机体的构成部分，必须同城市发展协调发展。

二、住生活基本法的阶段

（一）住生活基本法产生的背景

在施行住宅建设法第八个五年计划之时，2001年的小泉内阁作为行政机构改革的一环开始推进特殊法人的改革。在住宅建设计划法阶段发挥重大作用的都市整备公团被废除，但还是作为都市开发部门被保留下来，成为独立行政法人的都市再生机构从租赁住宅供给上撤离出来。1950年成立的隶属于国土交通省的住宅金融公库也停止了工作。被称为住宅金融公库模式的公库通过国家财政的资金、放贷的利息及国家给予的相当于利率的差额补助的资金，向普通居民提供长期低息的住宅资金，在住生活基本法前被称为日本住宅经济三大支柱之一，对居民住房的解决、金融市场的利率和资金的稳定起了关键的作用。特定证券支援化业务的独立行政法人住宅支援机构也被缩小。2005年又制定和修改了对公营住宅法进行实质性改变的租赁住宅特措法（在地方为适应多种需要对公营租赁住宅等进行整备的特别措施法）等住宅相关三法，公营住宅的性质发生了变化，供给量也同过去相比无可争议地在大幅度缩小。在这种情况下，住宅建设计划法存在的意义也无处可循了。

2003年6月，日本经团连发表了“对以‘宜居来建立世界上引为自豪国家的住宅政策的建议”。建议中提到从由民间主导的“狭小住宅”向“有活动空间住宅”发展，由“寿命短的住宅”向“可传多世代的重要住宅”发展，可由“适应生活舞台的循环型住宅市场的构建”来实现这一目标。为此，还提案制定不仅指住宅建设还包括住宅环境的整备目标，体现国家、地方公共团体、民间等各自所承担的责任的“住宅、街道小区建设基本法”。

将国家、经济界动向汇总的是2006年9月出台的社会资本整备审议会中题为“关于适应新住宅政策的制度框架”的回答（由住宅宅地分科会会长八田达夫担当）。在回答中主要提议在显示住宅政策方向性制度框架的构建中，作为住宅政策基本法则的必要性制定基本法。其内容主要包括，第一，确立国民、事业、行政共同拥有必须实现的住宅政策的基本理念；第二，为实现这一理念必须明确各主体的责任；第三，基于这一基本理念，同其他行政部门的合作应持续紧密进行，为使各种实施政策能够全面有计划进行的制度框架，即住宅政策相关的基本法则及必须完善以此为基础的新计划体系”。根据其回答中的意思，基本理念的含义是指为实现国民人人切实感受到宽敞明亮的住生活，国民、企事业者、行政共同拥有必须实现的住生活的普遍观点。具体表述主要有“优质的性能、住环境及居住服务住宅股的形成”、“市场中多元化居住需要的适时贴切的实现”、“住宅资产价值的评估、活用”、“住宅困难者稳定居住的确保”等方面的内容。endprint

至此，国土交通省开始制定法案，关于法案名称的确定还有一定的过程。国土交通省住宅政策课有进行省内检讨中暂时定名为“住宅基本法”，但在内阁法制局的审查中则修正为“住生活基本法”。将住宅修改为住生活的理由，也是强调为根据其法律政策对象不只包括住宅本身，还包括是否能同居住环境协调一体化。在政策的实施推进中同社会保障、医疗服务从业人员等住生活相关的合作也是必不可少的。从住生活基本法的名字当中也体现了日本政府扩大住宅相关市场化的意图，2006年发布住生活基本法的同时，住宅建设计划法也被废除。

（二）住生活基本法的分析和评价

住基本生活法全部有二十条所组成。在住生活基本法中二个内容最为引人关注。其一是否将如何实现国民居住权的问题写入到基本法中；其二是如何明确为保障国民居住权的住宅政策中的基本原则。

1.宪法中所规定的作为人权的居住权的体现

日本宪法第25条中有这样的表述，“所有国民都有过上健康的、文明的最低限度生活的权利”、“国家必须在生活的各个领域，努力增进社会福祉、社会保障以及公共卫生的改善”。明确作为国民基本人权的生存权和国家对生存权的保障义务。居住权正因为在这一条中是实现“健康的、文明的最低限度生活”的必要条件，才能够解释居住权是国民的基本人权之一。这一条中所说的社会福利是指尽量丰富国民的生活，社会保障是指从公共扶助和社会保险的角度确保国民的生存，公共卫生是指必须保证和增进国民的生命与健康。日本宪法第25条的最大看点是强调国家必须确保全体国民在社会中能够获得作为人生存尊严的最低限度生活的保障，而这一点国家则必须通过社会福利、社会保障和公共卫生来实现。国家从政策上也有将其实现的责任。主要强调，为了实现根据国家社会经济水平相符合的目标，国家有责任从政策上保证能够实现其目标的方法。从这个意义上说，从公营住宅法开始的其终旨都是为了实现宪法第25条的这一理念。

但是，住生活基本法中虽然没有明确显示其相关的内容，但在第6条中对于国民居住权有相近的解释：“鉴于住宅作为国民健康文明生活中不可缺少的基础，作为确保低收入者、受灾者、高龄者、育儿家庭的住宅，特别要确保需要照顾者居住稳定为目标的宗旨，必须推进有关促进确保及提高住生活稳定的实施政策”。在2005年发布的社会资本整备审议会报告中指出，对居住权所涵盖的权利决定住生活基本法的人类居住权中的内容与伊斯坦布尔宣言的宗旨是相一致的。

2.住生活基本法的基本特征

住生活基本法由4章22条组成。其主要特征可以有以下三个方面的内容。第一，从第1条（目的）开始就已符合日本经团连的提议为特征，根据国土交通省的法案说明文书的描述，住生活基本法的目的规定主要有四点：（1）确定基本理念；（2）明确国家、地方公共团体、住宅相关企事业者的责任；（3）确定基本的实施政策；（4）确定住生活基本计划等基本事项。住生活基本法的法则是“以关于确保住生活的稳定及促进提高质量的实施政策，确定基本理念，明确国家及各地方公共团体包括住宅相关企事业任务的同时，根据为实现基本理念的基本实施政策，确定成为住生活基本计划的基本事项，全面并有计划地推进确保住生活的稳定及促进提高质量相关的实施政策，在追求提高国民生活稳定及增进社会福利的同时，寄与国民经济健康的发展为目的”。在住生活基本法的目的中，将基本理念放入与住宅相关联的企事业者的企业活动，即住宅市场的视野中，期望由此带动经济的发展的地方可以说是其法的特征之一。

第二，关于作为住宅政策实施主体的国家与地方公共团体的“责任”，针对计划法第2条中指出的“国家及地方公共团体必须按照住宅的需要及供给的长期目标，并且，根据住宅的实际情况，努力制定出与住宅相关的实施政策”的内容，基本法第7条第三项也有表述。即（1）“国家及地方公共团体应该遵守从第3条开始到上1条所制定的基本理念，确保住生活的稳定及促进质量的提高等相关实施政策的制定及有实施的责任。（2）国家应该遵守基本理念，在促进维持与提高住宅的品质及性能所需技术相关研究与开发的同时，为实现住宅建设中木材使用相关传统技术的继承与提高，必须具备其相关技术的信息收集及提供其他必要的措施。（3）国家及地方公共团体通过教育活动、广告活动及其他活动，针对确保住生活的稳定及促进提高质量的问题，必须加深国民的理解，并且，应该努力得到他们的支持”，正因为如此，包括国家及地方公共团体的责任，还涉及到住宅相关企事业单位（住宅产业）的工作，也被认为是基本法的特色。

从日本政府推行住宅产业的主要政策与措施的发展状况，主要以法律法规比较健全，政府职责比较清楚，基本形成了适应日本经济发展，相对完善的住宅产业管理体制与机制为特点。在中国要大力发展“节能省地型住宅”之时，参考日本的住宅发展过程，正确分析中国目前住宅市场的建设和发展，制定有效目标，以实现中国住宅建设的可持续健康发展。

参考文献：

[1] 刘洪玉.从国际经验看中国经济适用住宅建设[J].中国房地产，2000，（12）.

[2] 黄修民.日本公共住宅制度改革及发展趋势研究[J].学术界（月刊），2010，（4）.

[责任编辑 王晓燕]endprint