中国(上海)自由贸易试验区政策分析

苏珊

摘要 以上海自贸区设置的相关政策和管理办法为分析对象，通过对政策的归类分析，并与基隆自由港区、釜山自贸区的比较，认为上海自贸区在金融、服务、贸易以及政府管理方面的政策特点较为突出，与基隆和釜山自贸区相比，上海自贸区在自由度和便利化方面水平较高。但是，上海自贸区缺乏全国性立法的法律保障以及领导机构，需要尽快加强，以便于自贸区模式推广。另外，上海自贸区承担的功能较多，可能会引发区内产业竞争有限资源，需要政府做好协调工作，确保重点产业发展。

关键词 自贸区；政策；上海；比较分析

[中图分类号]F061.5[文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）09-0042-06

收稿日期：2014-03-10

网络出版网址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2014.09.009.html网络出版时间：2014-7-108:34:34

一、引言

2013年7月，国务院正式批准中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）挂牌成立，9月总体方案和管理办法正式出台。上海自贸区的成立有着复杂的国际背景和深刻的国内现实。国际方面，美欧自贸区谈判和跨太平洋伙伴关系协议，均将我国排除在外，我国进入欧盟和美国市场准入门槛被抬高。国内方面，经济增速放缓已成不争的事实，调整经济结构、解决我国经济发展中积攒的深层次矛盾，成为刻不容缓的问题。2013年3月，李克强总理在上海市调研时提出，我国经济已经到了结构转型的关键时刻，适时推出自贸区是打造新一轮对外开放的“升级版”。

由此可见，上海自贸区成立不仅是上海市对外贸易发展的一个新的阶段，更是我国对外开放历程上的重大标志性事件。深入探讨上海自贸区现行的政策方案，比较上海自贸区与其他自贸区之间的异同，对上海自贸区未来发展以及自贸区模式的推广具有重要的现实意义。

二、文献综述

自由贸易园区是划分在一国关境以外，对进出口商品全部或大部分免征关税，并且准许在港内或区内开展商品自由储存、展览、拆散、改装、重新包装、整理、加工和制造等业务活动（成思危，2003；武康平、吴蓉，2004；王任祥，2013）[1-3]。实践中，自由贸易园区有多种存在方式，它小到如机场的一家免税商店，大到香港全境范围（Grubel，1984）[4]。此外，自由贸易园区功能不尽相同。按照功能划分为物流集散模式、出口加工向物流集散过渡模式、综合型模式和商贸结合模式（祁欣、孟文秀，2010）[5]。尽管自由贸易园区形式多样、主要模式各异，它们仍拥有相似的特征。例如，各类自由贸易园区的主要目标包括通过促进出口，加速一国经济增长；吸引外商投资，实现技术溢出效应；增加就业；实现新技术和先进管理模式的转移（Chee Kian Leong，2012）[6]。

1. 理论研究

早期研究多为理论层面，学者从贸易和福利经济学角度出发，运用多种模型探究自由贸易区和出口加工区的基本概念与类型、福利效应、区位与分布以及演化趋势（孟广文、刘铭，2011）[7]。Hamada（1974）、Rodriguez（1976）、Hamilton & Svensson（1982）、Grubel（1984）[4]运用古典经济学和新古典经济学贸易模型，分析自由贸易园区可能带来的经济效应和福利效应。他们的主要研究结论较为一致，包括通过有选择地放松管制，可以使得一些利益集团获利；自由贸易园区产生的经济效益不确定，既有来自贸易扩张带来的利得，又有因为贸易扭曲带来的损失以及监管措施不当产生的负外部性等方面。Yang & Miyagiwa（1987）、Choudhuree & Adhikari（1993）、Gupta（1994）、Hazari（1996）[8-9]引入了Harris-Tadaro模型分析不同进口减税方案对自贸区内就业率及整体福利水平的影响。他们一致认为不同关税减税方案对就业率和整体福利水平的影响不一致，降低中间品进口关税会造成国内失业率上升、国民收入减少的负面效应，而对最终制成品减税将促进就业率、产量以及降低分配不均，中间品减税会提高产品附加值而最终产品降低产品附加值、进而降低工资水平和资本密集度。Facchini & Willmann（1998）[10]运用Dixit-Norman 税收模型分析自贸区和非自贸区之间差异，从而研究税收政策变化对贸易及福利水平的影响。

2. 经验研究

经验研究更多以某个或某些FTZs作为分析对象，采用具体经济指标等数据，运用比较研究等分析方法展开实证。国内和国外学者的研究领域也有所不同，国外学者更加关注FTZs对一国经济增长的作用，具体采用吸引外资数量、出口增长数量、就业数量等指标展开实证分析。国内研究主要集中于保税区向自贸区转型等领域（孟广文、刘铭，2011）。Ge[11]（1999）详细描述了我国经济转型期间SEZs① 发展情况以及贸易自由化政策实施的经验和教训。Graham[12]（2004）讨论了我国EPZs 在引资方面的成效。Sargent & Matthews[13]（2009）对我国和墨西哥EPZs引资质量和企业生存周期展开了比较分析。Chee Kian Leong（2012）比较分析了SEZs在我国和印度经济自由化过程中所起到的作用以及对经济增长的影响。他认为SEZs作为开放经济的政策变量，通过扩大出口和促进FDI两种手段，对经济增长具有显著作用；SEZs的设置有助于经济的增长，但其数量的增加会对经济增长产生负作用；促进经济增长的关键要素是自由化程度。李力（1999）、魏忠（2007）、夏善晨（2013）[14-16]探讨了上海外高桥保税区向自由贸易区过渡的必要性和可能性以及未来发展的阶段性目标，比较了上海外高桥保税区与汉堡自由港在软硬环境方面的差异，认为建设上海自贸区是我国深化改革和开放的继续，上海自贸区要发展管理构架必须创新先行，发展规划必须认真执行；要准确定位经营主体，避免无序投机开发；避免用保税区的理念建设自贸区；不要以自贸区作为单独关税区的国际地位以及具体的管理制度。李志鹏（2013）[17]探讨了我国建设自由贸易园区内涵和发展模式。他指出上海建设自由贸易园区，区内可保留部分高端加工制造业，再同时借鉴贸工结合、以贸为主模式和商业零售型模式。自贸区内主导产业应围绕上海的“四个中心”建设展开，借助自由贸易园区政策和特殊政策，形成区内外联动的良好发展格局。在发展初期阶段，最好采用港城分离的发展模式。

现有研究多为理论性探讨，缺乏对我国自贸区的实证分析。上海自贸区设置方案的正式出台，为研究我国自贸区特征提供了样本，可以有效地弥补目前学术界在我国自贸区领域方面的研究不足。鉴于此，本文写作目的如下：①分析上海自贸区实施方案，确定上海自贸区的政策重点领域；②通过比较分析，研究我国台湾地区、韩国地区和我国自贸区之间的政策异同，以确定上海自贸区的特征；③提出相应建议，以利于更好推广自贸区开放模式。

三、自贸区的政策特点

上海自贸区的设置和管理是依据《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》以及上海市政府出台的《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》[18-19]。从对《方案》主要内容的整理上，可以总结出上海自贸区的政策重点领域：

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1. 改革政府管理模式的相关措施

上海自贸区承担政府职能转变试点的重要职能，具体措施包括终结审批制，建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的准入管理体制，促进投资便利化，为跨国公司经营和合作创造条件，推动上海自贸区自由化的广度和深度。

2. 扩大服务业开放的相关措施

开放范围看，此次上海自贸区服务业开放领域涉及到4个大的领域，18个具体行业，范围广泛，WTO规则中的12类服务业均有涉及。开放手段上看，主要采用的是降低市场准入和国民待遇的方法，为外资与中资企业提供平等的竞争环境。

3. 发展新型贸易业态的相关措施

从贸易类别上看，在目前全球贸易日益软化，趋向发展服务贸易的背景之下，上海自贸区的政策重点为发展服务贸易，《方案》中对服务贸易中的服务认定、通关便利和税收政策优惠都给出了详细的政策措施。在此方面，《方案》和《管理办法》提供了上海自贸区较大的开放度。例如，传统自贸区内的企业是不能从事文物拍卖业务和文物贸易的，但《方案》赋予了上海自贸区可展开文物拍卖和文物进出口的权利，不受我国《文物保护法》部分条款约束。

从贸易形态上看，期货贸易、保税期货贸易、转口贸易和离岸贸易是上海自贸区未来发展的重点。新型贸易业态可以为上海自贸区的发展带来较高的经济增长。但同时也会带来风险，离岸贸易账户管理，特别是离岸账户转向在岸账户是国际游资冲击一国国内金融体系的重要渠道，需要审慎设计。期货贸易、保税期货贸易对上海自贸区尚属新鲜事物，政策细节也需要不断完善。

4. 金融政策放宽

从《方案》看，上海自贸区的金融自由化措施包括区内人民币与外币在资本项目下的自由兑换、人民币与外币离岸账户结算业务、离岸金融市场的建设、利率与汇率市场化等措施。金融自由化对新型贸易业态的发展和海外投资起重大作用，助力提升上海国际金融中心地位，但同样可能带来较大的市场风险。正如一些反对声音提出的，国际游资很可能利用上海自贸区的宽松政策实施快进快出的疯狂套利，催生如1997年香港金融危机事件，对国内经济带来沉重打击。

从对方案的分析可以看出，上海自贸区的政策重点领域与传统自贸区之间存在较大差别。传统自贸区主要政策围绕货物自由贸易和航运经济发展制定。而上海自贸区除了包括传统自贸区的上述两大政策特征外，还将服务贸易自由化作为政策重点，更将与我国国内经济密切相关的行政管理模式改革、金融市场化改革纳入到政策重点领域，具有我国经济转型期的特殊性。因而，上海自贸区的自由化深度和广度都是传统自贸区无法比拟的，其发展的困难也远远大于一般意义上的自贸区。

四、上海、釜山、基隆自贸区比较分析

1. 研究方法

上述三个自贸区选择参考如下标准。第一，上述三个区域是所在国或地区建立的第一个自由贸易区，并且横跨不同的时间段。加入时间变量，有助于本文分析不同时代背景之下自贸区设置时的政策倾向。第二，三个区域属于不同的自由经济园区类别，有助于比较其间的差异和相同之处。第三，三个区域位于不同经济发展阶段以及不同政治制度国家或地区。一方面，台湾地区和韩国的经济发展水平高于大陆；另一方面，台湾地区和韩国的经济市场化程度高于大陆，这有助于与高度市场经济国家或地区相比分析我国自由贸易区的政策的自由化程度。

2. 基本情况概述

基隆位于台湾北部地区，地理位置优越，位居东北亚与东南亚海运要道上。基隆港口运输成本仅为香港的一半，且港口定期航线密集（吴文杰，2011）[20]。在台湾地方政府积极推进台湾成为亚太营运中心政策支持下，基隆自由港区各项软、硬件建设得以加强，提升了港口作业能力。此外，通过装卸作业民营化举措，园区内物流作业效率大幅提升。但由于大陆与台湾地区之间未通航，大陆华中、华南的货柜无法通过基隆转运，基隆自由港区的主要货源来自于台湾北部地区，限制了港区的发展。

釜山地处黄海、渤海入海口，是跨太平洋航线主要挂靠港口之一。釜山港是韩国最大的集装箱港口，该港码头设施先进，生产效率高（彭传圣，2010）[21]。釜山关税自由区涵盖物流流通区、商务居住区、海洋运动娱乐休闲区、专业教育研发区和知识产权区，区内投资采用官民合资的形式。我国一直是釜山自贸区转口贸易的主要货源地，源自我国的中转箱吞吐量占釜山自贸区中转箱吞吐量的份额维持在28%左右，但近年随着青岛港、天津港和大连港的发展，这一比例在逐步下降（彭传圣，2010）[21]（见表1）。

从设置时间上看，基隆自由港区和釜山自贸区成立于2004年，先于上海自贸区近十年的时间。釜山自贸区经过三期投资建设，整体发展较为成熟。上海港区保税物流业发展水平较高，但商贸、文化等业务发展相对滞后。从地理位置上看，三个地区均是依托港口而建，表明三个地区的定位是地区性或是国际性物流中心，会形成较强的竞争。上海自贸区因上海港已是全球第一大港口，再加上长三角制造中心的支持以及《方案》中给予的航运自由的政策措施，因而具有较强的发展优势。釜山和上海自贸区除了包括海运港口外，还纳入了航空机场，这种空港联动模式能够有效地加快运输速度、提升物流效率。

从园区面积看，釜山园区面积较大，包括港口也包括部分腹地，这与该园区承担的多项功能密切相关。基隆港区主要承担的是港口集装箱物流业务的处理，港区面积较小，功能较为单一。上海自贸区面积为28.78平方公里，虽然小于釜山港104平方公里的区域范围，但自由贸易区的设置并非要一定规模的土地为其唯一的考量，若港口腹地不大，但有优良的地理位置、货源及符合物流业的需求，就值得开发设置（吴文杰，2011）。面积的限制虽然不利于自贸区内大规模仓库的建设，但是通过现代化仓储设施的使用可以提升单位面积的存储率，此外，通过加速物流周转律，提高出入库比率，可以有效提升仓储效率。

2. 管理指标比较分析

（1）基隆、釜山和上海自贸区设区目标差异。基隆自由港区和釜山自贸区设置时，正值全球自由贸易蓬勃发展之机，自贸区的设置有助于所在国或地区分享到贸易利益。基隆自贸区设置是台湾建设亚太地区营运中心的主要策略选择，其目的是为了发展国际集装箱物流业务。釜山自贸区是基于韩国政府打造东北亚国际物流中心的目标而设置的。可以看到，基隆、釜山的功能着眼点主要为物流及贸易功能。上海自贸区成立时，全球经济仍处于金融危机的影响下，自由贸易低迷，地区贸易保护加重。上海自贸区承担了我国深化改革的任务，主要目标除涵盖物流及贸易两大项外，还有政府管理模式改革及金融改革的重大任务。由此可以看到，时间变量及其蕴含的时代背景特征，是影响自贸区管理政策的主要因素之一。

此外，从主管部门的不同也可以看到三个自贸区在设置目标上的区别，基隆自贸区的主管部门为交通运输部，釜山自贸区的主管部门为商业、工业和能源部，上海自贸区的主管部门为国务院和地方政府（见表2）。

台湾地区在2003年7月份颁布了《自由贸易港区设置管理法案》确立自由贸易园区设置的目标和原则，并且指定港口管理部门负责自由贸易园区的规划和具体管理措施的制定。韩国政府在1999年底出台《关税自由贸易区专门法》作为本国自贸区管理法案。这种先立法后设区的模式，以严密的法律法规保障自由贸易园区的健康发展，明确自由贸易园区的各项基本政策，使其经济政策更具法律保障。除国家层面立法外，所在地方政府还制定了相应的条例规章，规范自由贸易区的各种活动，使管理者和投资者有法可依、有章可循。相比较而言，上海自贸区设置是以人大授权行政机构的方式产生，自贸区的功能并没有通过国家立法加以明确界定，可能会产生发展中偏离政策初衷的后果。造成了自贸区在制定行政措施时，特别是当自贸区条例与现行其他法律相悖时，只能通过特批的方式给予自贸区相应的权利。这种多次特殊授权的方式产生时间成本，降低了效率，不利于自贸区推广。

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（2）基隆、釜山和上海自贸区在功能、通关、资金和人员流动以及优惠措施方面的差异。基隆自由港区和釜山自贸区得益于自由港政策，为港口发展带来了大量的过境转运船舶和集装箱货源。我国北部地区出口的欧美等地的货物中70%要通过韩国釜山港中转。转运贸易带动了台湾地区和韩国金融、保险产业的发展。上海自贸区的综合服务功能还比较薄弱，金融、保险等衍生服务业尚未形成气候（见表3）。

从园区功能看，基隆港区较为单一，设置目的主要是为了避免由于关税和复杂的海关手续所造成的贸易障碍，为出口商品提供接近终点市场的货物储存基地，发展转口贸易，从而促进海运和国际贸易的发展。上海自贸区的功能定位比较宽泛，基本功能是转口贸易、仓储和航运业务，外加金融业和服务业中心。较多的功能定位可能会使上海自贸区背负较多的责任，造成各产业之间形成较强的资源竞争。

基隆自由港区和釜山自贸区对货物采取的是不干预的策略，即对区内任何货物可以进行任何形式的储存、展览、组装、制造和加工、自由流动和买卖，这些活动无需经过海关批准，只需备案。区内以企业为监管单元。上海自贸区沿用“一线放开、二线高效管住”的自贸区基本管理模式，对区内的经济活动不进行任何的行政干预，只开展必要的监督活动。监管模式采用货物状态分类监管，延续保税区以货物为监管基本单位的方式。

从资金和人员的自由流动角度看，上海自贸区的自由度和便捷性更大一些。投资、金融便利化以及服务业深入开放是上海自贸区此次制度创新的重点领域，上述两方面的自由化政策力度要远远大于基隆自由港区和釜山自贸区。

五、结论与建议

上海自贸区的成立是我国经济生活中具有里程碑意义的重大事件，它担负着我国深化改革开放的重任，研究上海自贸区对丰富和完善自贸区理论和实践具有重要意义。

通过对上海自贸区设置方案和管理办法等政策的梳理，本文总结出上海自贸区政策领域主要涉及政府职能转变、服务业开放、金融放宽、新型贸易业态四个大的方面，这与传统自贸区政策仅涉及贸易和投资自由化两个方面既有一致性又存在重要区别。这主要是因为上海自贸区所承担的特殊功能确定的，上海自贸区不仅仅是一个自贸区的概念，更是我国深化改革的试验田。目前制约我国经济增长的重要障碍都成为上海自贸区政策试验的领域。其中，政府行政管理模式的变化对全国政府机构具有借鉴意义，是实现政治体制改革实验的重要探索。服务业开放为促进我国服务贸易的发展，推动货物贸易与服务贸易共同增长提供了基础。金融领域的改革措施是上海自贸区最具特色和核心的措施，利率市场化措施和人民币资本账户自由兑换对目前我国金融业市场化和汇改、人民币国际化都是有意的探索和实验。

《方案》赋予了上海自贸区较高的自由，同时也加大了风险。对自贸区内各类可能风险的识别、监控和管理成为上海自贸区成功的关键。如何采用合理的制度设计避免游资的冲击，保障上海自贸区经济甚至国内经济的安全是自贸区成立后需要进一步思考的问题。在此方面，香港和新加坡两个自由港的经验都是值得借鉴的。

与基隆、釜山自贸区的对比研究更凸显了上海自贸区具有我国经济转型期的独有特色。基隆和釜山自贸区不涉及金融改革等问题，它们承担的更像是“自贸区”的功能。单一的目标和功能更有助于基隆和釜山自贸区的发展，而上海自贸区则显得较为复杂，较多的“包袱”可能会加重上海自贸区管理的难度，造成区内企业对有限资源的竞争，进一步考验自贸区管委会的管理能力。

此外，与上述两个自贸区相比，上海自贸区的税收优惠幅度并不具有优势，因而在吸引外资和高端人才方面的刺激作用可能会略显不足。不过，周边长三角地区强大的制造业实力可能会抵消税收优惠不足的缺点，从而有助于自贸区吸引真正的投资而不是避税热钱的流入。

最后，自贸区在我国缺乏统一的立法规范。基隆、釜山自贸区是先立法，而后通过行政条例的方式设置的。完整的专项法律赋予自贸区全面的权利，可以为自贸区的设置扫清制度障碍。上海自贸区的设置在法律支撑方面略显不足。因而，特殊政策只能通过申请的方式获准人大赋予相应的权利，降低了自贸区设置的效率。如果未来我国意将自贸区战略全面展开，那么自贸区的专项法律颁布是必须首先解决的问题。

[注释]

① SEZs以及下文中提到的EPZs都属于自由贸易园区的一种形式，区别在于发展中心不同。

② 韩国的CFZ和FTZ在2003年之前是独立运作的。CFZ的设立是为了促进韩国物流产业的发展，而FTZ的设立是为了改进外商投资环境，促进韩国成长为东北亚地区的经济和物流中心。2004年4月釜山新港和光阳港区的物流园区转成FTZ。

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[22] Yi-Chih YANG，A Comparative Analysis of Free Trade Zone Poli-cies in Taiwan and Korea based on a Port Hinterland Perspective[J].The Asian Journal of Shipping and Logistics， 2009:273-303.

Analysis on the Policies for Shanghai Free Trade Zone

——Based on the Comparison by Keelung and Busan Free Trade Zone

Su Shanshan1，2

（1. Xi'an University of Finance and Economics， Xi'an 710１00， China； 2. Northwest A&F University，Yangling 712100，China）

Abstract：In this article， relative policies and management practices for Shanghai Free Trade Zone（FTZ）were analyzed，classified and compared with the other two free ports: Keelung and Busan FTZ. Results indicate that Shanghai FTZ features in the financial services，trade and government management. Compared with Keelung and Busan，Shanghai FTZ enjoys more freedom and facilitation in higher level. However，Shanghai Free Trade Zone lacks of legal protection and governing bodies of legislation in national level and thus needs to be strengthened as soon as possible in order to promote the free trade zone mode. In addition，the Shanghai FTZ bears too many functions and is likely to lead to regional industry competition for the limited resources. The government，therefore，is well needed to coordinate the work in the zone and to ensure the development of key industries.

Key words：FTZ；policy；Shanghai；comparative analysis

（责任编辑：张改兰）

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Abstract：In this article， relative policies and management practices for Shanghai Free Trade Zone（FTZ）were analyzed，classified and compared with the other two free ports: Keelung and Busan FTZ. Results indicate that Shanghai FTZ features in the financial services，trade and government management. Compared with Keelung and Busan，Shanghai FTZ enjoys more freedom and facilitation in higher level. However，Shanghai Free Trade Zone lacks of legal protection and governing bodies of legislation in national level and thus needs to be strengthened as soon as possible in order to promote the free trade zone mode. In addition，the Shanghai FTZ bears too many functions and is likely to lead to regional industry competition for the limited resources. The government，therefore，is well needed to coordinate the work in the zone and to ensure the development of key industries.

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Su Shanshan1，2

（1. Xi'an University of Finance and Economics， Xi'an 710１00， China； 2. Northwest A&F University，Yangling 712100，China）

Abstract：In this article， relative policies and management practices for Shanghai Free Trade Zone（FTZ）were analyzed，classified and compared with the other two free ports: Keelung and Busan FTZ. Results indicate that Shanghai FTZ features in the financial services，trade and government management. Compared with Keelung and Busan，Shanghai FTZ enjoys more freedom and facilitation in higher level. However，Shanghai Free Trade Zone lacks of legal protection and governing bodies of legislation in national level and thus needs to be strengthened as soon as possible in order to promote the free trade zone mode. In addition，the Shanghai FTZ bears too many functions and is likely to lead to regional industry competition for the limited resources. The government，therefore，is well needed to coordinate the work in the zone and to ensure the development of key industries.

Key words：FTZ；policy；Shanghai；comparative analysis

（责任编辑：张改兰）

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