生产建设项目水土保持存在的问题及对策

吕苑

摘要结合我国生产建设项目水土保持方案制度实施情况，分析了我国生产建设项目水土保持方案制度存在的问题，并提出相应的对策，以期为促进生产建设项目水土保持制度的有效实施提供参考。

关键词生产建设项目；水土保持；问题；对策

中图分类号S157文献标识码A文章编号 1007-5739（2014）11-0268-01

自1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布实施以来，我国的生产建设项目水土保持工作经历了从无到有、不断发展的过程，生产建设项目水土保持方案制度也随之应运而生，并不断完善。实践证明，水土保持方案制度在我国经济社会建设过程中起了关键的作用，是实现经济社会可持续发展的有力支撑，应该长期坚持。但实际操作中，从方案编制到审查审批，从方案实施到设施验收，在技术指出、管理以及制度上还存在一些问题，值得探讨。

1存在的问题

1.1方案编报范围不明确

新修订后的《水土保持法》第25条规定：在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批。《新水土保持法释义》中指出，“容易发生水土流失的其他区域”指的是平原地区。这可以理解为在平原地区，只要不是容易发生水土流失的区域，就无需编报水保方案。但“容易发生水土流失的地区”并没有给出明确的界定标准；此外，《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》（1995年水利部5号令，2005年水利部24号令修订）规定：凡征占地面积在1 hm2以上或者挖填土石方总量在1万m3以上的开发建设项目，应当编报水土保持方案报告书，其他开发建设项目应当编报水土保持方案报告表。这里是否“除了编报告书的，其余都要编报告表”，也显得有些含糊。

1.2方案编制质量参差不齐

有的方案编制人员对水保专业相关的概念和定义把握不准，方案编制内容错误百出，如土壤流失背景值的含义、防治措施六大指标计算的方法、人工单价、材料单价、独立费用费率取值与主体工程概（估）算之间的关系等；有的不注重项目现场考察和资料收集工作，仅凭个人主观臆想和有限的项目资料闭门造车，审查汇报时一问三不知；有的照抄照搬，空洞无物，方案内容没有针对性和可操作性，规范规定的数据、图纸等内容缺失，只是将无关紧要的内容东拼西凑到一起，可读性差。

1.3补报方案深度不够

按现行规定，生产建设项目涉及补报水土保持方案的，其设计深度要达到初步设计阶段。而如果项目正在建设，初步设计阶段的方案不能够指导措施的实施，如果项目已经建成，初步设计已经没有任何意义。

1.4方案“三同时”制度落实不到位

水土保持“三同时”制度是水保工作的一个核心内容，但有时由于方案编制滞后、方案后续设计不到位、业主单位不重视、水利部门对自身建设项目监管不到位或者是水保部门监管不力等因素的影响，导致不能按时编报水保方案或方案只停留在审批阶段，方案内容不能及时实施，水保方案成为一纸空文。如近年来建设的水电站工程、中小河流治理工程等涉水工程基本都编报了水保方案，但其业主和管理部门认为：主体工程实施方案已包含水保章节，不需要单独编报水保方案，且项目建设资金中不包含水土保持方案编制费和水土保持补偿费，因此没有编报实施方案。这导致后来的类似项目争相效仿，给水保行政执法造成十分被动的局面。

1.5行政干预影响严重

目前，我国仍处在经济建设的高峰期，基础设施建设、民生工程建设、经济开发区建设、招商引资项目建设等比比皆是。一些地方行政领导为了项目的顺利实施和早日建成，在前期工作中往往忽视水土保持工作的重要性，不编报水土保持方案，有的为了争取项目资金的需要，如银行贷款项目，而编制了方案，也仅仅是为了一纸批文，方案未必付诸实施，也更不会缴纳水土保持补偿费。这给水保监督执法部门造成一定的压力，也给其他生产建设项目业主带来负面的影响。

2对策

2.1补充法规条文，明确方案编报范围

根据定义，水土流失是指在水力、重力、风力等外营力作用下，水土资源和土地生产力遭受的破坏和损失。这里并没有限定于山区、丘陵区和风沙区，因此是否需要编报水保方案，要看项目建设是否存在水土流失，只要存在，就应该编报。这一点应该在水土保持法实施办法或细则中予以明确；此外，征占地面积在1 hm2以下和挖填土石方总量在1万m3以下的开发建设项目，是否都需要编报报告表，鉴于同样的项目在不同地区造成的破坏程度和后果不同，各地可以根据实际情况确定下限范围。

2.2注重培训，提高从业人员技能

一是方案编制人员应加强业务培训，提高业务技能，胜任岗位需要。二是应注重项目现场考察和基础资料收集工作。考察现场不是游山玩水，不能走马观花，项目可研资料、相关图纸等必须收集齐全，资料不全的项目不能随便接手，需要现场明确的问题，必须现场解决。三是要严格按照规范要求编写方案，做到内容全面而又文笔简练，文、图、表对应，能用图、表说清楚的，尽量不用文字表述。四是实行方案编制资质市场准入制度，对符合水保方案编报资质管理规定的方案编制单位，实行备案制。对不符合规定的单位，不允许其在本行政区域内从事方案编制工作，或不予受理其所编报方案的审批事项。五是加强对方案编制单位的质量考核，规定1年之内方案审批不通过达2次以上或同一错误连续出现3次以上的，予以行业内通报，并要求其加强行业整顿，直到符合条件为止。

2.3依据事实解决补办方案问题

若项目已进入施工准备期或正在建设，这时候可研阶段和初步设计阶段的方案都已经没有意义，应直接达到施工图深度，便于和主体工程同时施工；若项目已经完工或投入使用，应该直接由评估单位根据工程建设情况开展评估，比较顺理成章。

2.4加强监管，确保方案落实到位

一是水保部门要切实履行职责，加强对已批复项目的监管，加大项目施工期间的监督检查力度，对不执行已批复水保方案的情况，及时提出整改要求，拒不整改的，下发整改通知书，情节严重的，可依法责令停止施工。二是水保部门要增强自身的服务意识，加强与其他政府职能部门的协作配合，争取取得支持。三是对已完工的项目及时开展竣工验收，验收合格的印发竣工验收鉴定书，验收不合格的，责令限期整改，否则对项目建设单位进行通报。四是水利部门应带头执行水土保持法。其身正，不令而从；其身不正，虽令不从。作为水保法的执法机构，如果在自身没能严格执法的前提下去要求别人，终究显得底气不足，也有失法律的公平。

2.5加强宣传，尽快落实考核制

一是要加大水土保持宣传力度，向政府的行政领导宣传，也要向社会各界的人民群众宣传，扩大社会各界对水土保持法律、法规的知晓率，提高人民群众对水土流失危害的认知程度，动员社会各界共同监督，营造良好氛围，逐渐由水保部门的执法监督向政府部门的主动办理和社会各界的舆论监督过渡；二是按照新水保法要求，尽快落实水土保持政府目标考核责任制，让水土保持工作作为政府目标考核的一部分，变“行政干预”为“行政领导”，则所有的问题将迎刃而解。

3结语

生产建设项目水土保持方案制度实行近20年，水保方案编制相关规定还不甚明晰，方案编报质量和实施情况等方面仍然存在一些问题。因此，水保方案编制人员技术水平亟需进一步提高，水保监督执法部门工作力度需要进一步加强。同时，上级部门在出台各项规章制度时也应考虑其可操作性，使生产建设项目水土保持方案制度真正落到实处，使生产建设过程中产生的水土流失能够得到有效的防治。

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