政治学角度浅析晚清新政败因

张亦帅

摘要：近代意义上的君主立宪制度是资产阶级民主政治的一种政体形式，这种政体形式的关键在制定宪法。宪法规定了资产阶级和人民群众所享有的民主自由权利，君主必须按照资产阶级的意志，在有限的范围内行使权力。君主立宪与君主专制最根本的区别，就在于有无资本主义性质的宪法限制君权，保障人民的民主权利。

关键词：晚清新政；立宪；改革同治十一年五月十五日，李鸿章在阐述其洋务运动重要思想的奏折《筹议制造轮船未裁撤折》中明确写道：“臣窃惟欧洲诸国百十年来由印度而南洋，由南洋而东北，闯入中国边界、腹地，凡前史之所未载，亘古之所末通，无不款关而求互市。我皇上如天之度，概与立约通商，以牢笼之。合地球东西南朔九万里之遥，胥聚于中国，此三千余年一大变局也。”[1]精英阶层开始了以洋务运动为代表的器物层面的近代化历程，但甲午战争的失败让精英阶层认识到了中国落后的根源在于制度，康有为在1895年的《公车上书》中提出了改变官制和公举“议郎”的问题。同年6月30日又提出“设议院以通下情”，“开门集议，令天下郡县，十万户而设一人，凡有政事，皇上御门令之会议，三占从二，立即施行。其省府州县咸令开设，并许受条陈，以通下情。”又言“会议之士，仍取上裁，不过达聪明目，集思广益，稍输下情，以便筹响，用人之权，本不属是，乃使上徳之宣，何有上权之损哉！”[2]176、184、187康有为明确立宪的概念是在1897年11月之后：“及丁酉胶变，数上书疏陈，首言立宪”。[3]《上清帝第五书》内言“自兹国事付国会议行”，“采择万国律例，定宪法公私之分”，[4]194正式表达了他的君主立宪思想。康有为的核心思想在于设议院、定宪法、开国会在中国实行君主立宪制度。为此他大声疾呼：“能变则全，小变则亡，全变则强，小变仍亡”，[5]197“非大变全变骤变不能立国也”。[6]戊戌变法失败不久，晚清著名外交家钱恂就坚信：“此百日中新政，中国将来必仍举行，此时遏之愈甚，再举行之期益速耳。”[7]戊戌政变之后不久清政府颁布上谕：“前因中外积弊过深，不得不因时制宜，力加整顿。而宵小之徒，窃变法之说，为煽乱之谋。业经严拿惩治，以遏横流。至一切政治有关国计民生者，无论新旧，均须次第推行，不得因噎废食。……嗣后内外臣工，……凡有建白，但期有稗时局，不得妄意揣摩，挟私攻讦。”[8]4224这次变革重点在经济领域开始进行尝试。这仅有限度的变革又因为随之而来的义和团运动和八国联军侵华战争被无情打断。就国内环境而言，自1840年鸦片战争之后中国的经济结构和阶级结构所代表的力量对比在不断改变，作为上层建筑的皇权专制制度与不断发展壮大的资本主义经济力量的不可调和性在不断加深，经济基础与上层建筑的矛盾状态不可能一直持续下去，满族贵族端方在密折上直言不讳的指出：“今日欲杜绝乱源，惟有解散乱党；欲解散乱党，则惟有于政治上导以新希望，……夫所谓政治上导以新希望者，则奴才等前此所谓宣布国是定十五年实行立宪是也。”[9]为了维护统治，保住权力清政府必须做出改变。

1901年1月29日颁布上谕宣布变法，“世有万古不易之常经，无一成不变之治法。穷变通久，见于大《易》；损益可知，著于《论语》。盖不易者三纲五常，昭然如日星之照世；而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。伊古以来，代有兴革。当我朝列祖列宗，因时立制，屡有异同。入关以后，已殊沈阳之时。嘉庆、道光以来，渐变雍正、乾隆之旧。大抵法积则敝，法敝则更，惟归于强国利民而已。自播迁以来，皇太后宵旰焦劳，朕尤痛自刻责，深念近数十年积习相仍，因循粉饰，以致成此大衅。现正议和，一切政事，尤须切实整顿，以期渐致富强。懿训以为取外国之长，乃可补中国之短，惩前事之失，乃可作后事之师。”[10]经历“庚子之变”拥有更为丰富政治经验的后期洋务派们，对于时局的紧迫性和危急性观察较之中央更加清晰明了。光绪二十七年，张之洞与刘坤一两位地方大员在参考征求过其他地方实力派的建议以及根据自身对于新政之认知，联名上奏“江楚会奏三疏”。此三疏不仅包含了洋务派一直以来不断改进的变革意向，对于维新派的政治观点也存在一定的联系性。[11]“刘坤一、张之洞会奏整顿中法以行西法各条，其中可行者，即著按照所陈，随时设法，择要举办。各省疆吏，亦应一律通筹，切实举行。”[12]4771本次新政重点很明确在于政治领域之变革，在于制度性之改变。“尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运，惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机。予与皇帝为宗庙计，为臣民计，舍此更无他策。”[13]这项变法诏令宣告清末新政拉开序幕。此后历时十年的“清末新政”几乎就是戊戌变法的重演，其改革内容广泛涉及中国的经济和政治等各个领域。正是因为新政中国从传统的小农宗法社会向近现代工商社会转型才算真正开始。

1901年，清政府对于教育和军事方面的改革已经逐步展开，但是对于政治体制的变革还抱有犹豫态度。1905年日俄战争日本的胜利给了国人以极大震动，立宪派领袖人物张謇曾上书袁世凯，请其主持立宪“阁下今揽天下之重兵，肩天下之重任矣！宜与国家有生死休戚之谊，顾亦知国家之危，非夫甲午庚子之所得而比乎。不变政体，虽枝枝节节以谋补救亦无益耳。不及此日俄全局未定之先，求变政体，而为揖让救焚之迂图，无及也。……日俄之勝负，立宪专制之胜负也。今全球完全专制之国谁乎？一专制当众立宪，尚可幸乎？日本伊藤、板垣共造宪法，成就巍然，尊主庇氏之绩特命好耳。论阁下之才，岂在彼诸人之下耶？即下走自问，志气亦未必在诸人下也。”[14]1905年两广总督岑春煊上奏“窃观今日殆无无宪之国，无论何种政体，变迁沿革，百折不回，必归于立宪而后底定。”[15]从根本上讲这一时期倡导立宪的大部分人把宪政当成手段而不是目的。清政府对于立宪派是抱有疑虑并不完全信任，“主革命者目为助清，清又上疑而下沮，甲唯而乙否，阳是而阴非；徘徊迁延而濒于澌尽”。[16]虽然处境尴尬，但在当时立宪派已经是中国政坛的重要组成部分。他们认为立宪之所以是救国的根本在于可形成这样一种局面：“国者何？积民而成也；国政者何？民自治其事也；爱国者何？民自爱其身也。故民权兴则国权立，民权灭则国权亡。为君相者而务压民之权，是之谓自弃其国。为民者而不务各伸其权，是之谓自弃其身。故言爱国，必自兴民权始”。[17]也正是在这一年朝廷大员纷纷上书请求立宪。这其中甚至包括张之洞和袁世凯这样的地方实力派。为了安抚统治集团内部各个派系，拉拢社会精英阶层，缓和社会矛盾达到继续维护其统治之目的。清政府于1905年7月16日派出五大臣出洋考察，意在仿照日本明治维新时期伊藤博文赴欧洲考察宪政之方式。五大臣遍览世界各国之政治体制，重点考察欧美强国以及东方邻居日本，得出结论：“英国政治，立法操之议会，行政责之大臣，宪典掌之司法，君主裁成于上，以总核之。…惟其设官分职，颇有复杂拘执之处，自非中国政体所宜，弃短用长，尚须抉择”[18]“美以工商立国，纯任民权，与中国政体本属不能强同，…盖美为新造之国，魄力正雄，故其一切措施难以骤相仿效，…此又中国所急宜注意竞争刻不容缓也。”[19]“大抵日本立国之方，公议共之臣民，政柄操之君上，民无不通之隐，君有独尊之权。…至其法令条规，尤经彼国君臣屡修屡改几经切磋，而后渐臻完密。”[20]尤其是在参访日本之后，他们认为“中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似，故于各国得一有镜之资，实不啻于日本得一前车之鉴，事半功倍，效验昭然。”[21]328因此，对于日本之改变欣然接受，并准备学习。清政府通过颐和园会议最终于1906年9月1日宣布预备立宪，并发布仿行宪政上谕：“时至今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论。以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，徒饰空文，何以对国民而昭大信？故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘定，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。着内外臣工，切实振兴，力求成效。俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下。视进步之迟速，定期限之远近，着各省将军、督抚晓谕士庶人等发奋为学，各明忠君爱国之义，合群进化之理，勿以私见害公益，勿以小忿败大谋，尊崇秩序，保守和平，以预备立宪国民之资格。有厚望焉！”这一政策成为基本国策。[22]43、44政策的出台受到了社会各界的普遍欢迎，清政府各级官员都希望能够维护清王朝的统治。至于作为王朝根基重要组成部分的绅士阶层，出于自身利益的考虑，对于新式学堂的开设和地方自治的实行是非常拥护的。因此在中央没有进行权力集中的时期，整个帝国的精英阶层中的绝大部分支持变革，并希望通过自上而下的变革来改变中国现状而不是自下而上的流血暴力革命。

清末新政对于当时中国社会的各个阶层都产生了不同程度的影响，清政府立宪是以日本明治维新为蓝本，而日本的明治维新宪法经过考察西方各国之后以欧洲普鲁士宪法为蓝本，在普鲁士宪法中君主权力是西方世界之各国最大，臣民权力为之最小。明治维新把普鲁士宪法作了修改，在此基础上进一步扩大了天皇权力，减小了民众权力“一个以议会形式粉饰门面，混杂着封建残余，已经受到资产阶级影响，按官僚制度组织起来，并以警察来保卫的军事专制制度的国家”[23]仿照日本实行二元君主立宪最符合当前清政府的实际需要，处于内忧外患之中的清政府以日本宪法为蓝本之后进一步作了修改。1908年8月27日清政府颁布《钦定宪法大纲》、《议院法要领》、《选举法要领》等文件。《钦定宪法大纲》以日本明治时期颁布的宪法为范本，明确规定大清帝国皇帝统治帝国万世一系并且皇权神圣不可侵犯。[24]大纲虽然以日本明治维新宪法为蓝本，但是皇帝的权力较之日本天皇有过之而无不及。大纲规定，皇帝有钦定颁行法律与总揽司法之权，有召集、开闭、停展及解散议院之权。[25]这样在宪法结构上就非常明显的体现了君权至上的价值取向。不仅当时主张民主共和的革命派抨击它：“其所以悬预备立宪之招牌者，不过欲假此名义增爱新觉罗氏万世一系、皇帝神圣不可侵犯、君权至尊无限之三大条于钦定宪法上。以巩固其万年无道之基而已。”[26]就是立宪派也指责“其根本处仍不脱专制之遗臭也”。[27]为了维护统治，1909年3月6日，清政府在新领导人的授意下颁布了《重申实行预备立宪谕》，再一次以上谕形式表达将立宪进行到底的决心。然而失去政治强人的满清政府已经到了油尽灯枯的境地，就连一向较为温和的立宪派对于清政府的立宪进程都表达了严重不满。早在1907年梁启超就发表文章《现政府与革命党》认为改革有巨大障碍，但是总体上还是不支持革命。梁启超一直在与革命党人论战，认为清政府可以完成从上而下的改革，由于其是当年戊戌变法的主要参与者，一直致力于走立憲道路。可以说在立宪派中威望甚高。梁启超于1908年将政闻社搬回上海，并积极参与国会请愿活动。其政纲之核心思想：“实行国会制度，建设责任政府”。[28]419但清政府在具体行为上表现为相当的不信任。1908年8月13日政闻社被清政府查禁。并对其发布通缉令“近闻沿江沿海暨南北各省设有政闻社名目，内多悖逆要犯，广敛资财，纠结党类，托名研究时务，阴图煽乱，扰害治安，若不严行查禁，恐将败坏大局。著民政部、各省督抚、步军统领、顺天府严密查访，认真禁止。遇有此项社夥，即行严拿惩办，勿稍疏纵，致酿巨患。”[29]5967这件具有标志性的事件，给予了晚晴支持立宪的立宪派和相关官员们以巨大打击。梁启超代表的立宪派所追寻的立宪是指“则将来政权所趋，其必成为英国式之政党政治，而非复德国日本式之官僚政治焉矣”[30]满清亲贵们以实际行动表达了对立宪派所提要求的否定，拒绝扩大自身的统治基础，在清王朝的最后十年变相的“专制”是新政失败清朝灭亡的重要原因之一。1911年清政府颁布的《内阁官制》规定，内阁国务大臣“辅弼皇帝，担负责任”。[31]完全不顾社会实际情况，逆历史潮流而动。拥护改革的立宪派要求真真正正的参与到国家大政方针的制定上来，这需要作为统治集团的清政府做出实实在在的姿态，放出一部分权力，顺应历史潮流对自身作出实质性改变，这样才能扩大其统治基础，从而达到维护其统治的需要。实行君主立宪可以保证中央拥有足够权威的同时又能给与地方上一定的自主权，但满清贵族集团拒绝释放任何他们认为不应该释放的权力，就在立宪派和满清政府因为《大纲》和立宪进程而争执不休的时候，1911年10月，辛亥革命爆发了。清政府于11月3日宣布了《宪法重大信条十九条》。[32]但是已经回天乏术。

[参考文献]

[1]李鸿章.《筹议制造轮船未裁撤折》（同治11年5月15日），《李文忠公全集•奏稿》，卷19，第44～45页.台北，文海出版社，《近代中国史料丛刊》续编691号.

[2]《上清帝第三书》，《上清帝第五书》，《上清帝第六书》.北京，神州国光社，1953版，中国史学会编：《戊戌变法》二。

[3]《布告百七十余埠会众丁末新年元旦举行大庆典告保皇会改为国民宪政会文》.见汤志钧编：《康有为政论集》上册，597页.

[4]《上清帝第三书》，《上清帝第五书》，《上清帝第六书》.北京，神州国光社，1953版，中国史学会编：《戊戌变法》二，政会文》，见汤志钧编：《康有为政论集》上册，597页.

[5]《上清帝第三书》，《上清帝第五书》，《上清帝第六书》.北京，神州国光社，1953版，中国史学会编：《戊戌变法》二.

[6]康有为.《日本变政考》卷2.见《杰士上书汇录》.

[7]《汪康年师友书札》三.上海，上海古籍出版社，1986年版，3006页.

[8]《光绪朝东华录》.中华书局，1958年版.

[9]《光绪朝东华录》.中华书局，1958年版.

[10]《清德宗景皇帝实录》.中华书局，1986年版，卷476第8—10页，卷523第4—7页.

[1]沈桐生辑.《光绪政要》第23册，第27卷.上海：崇义堂，1909.

[12]《光绪朝东华录》.中华书局，1958年版.

[13]《义和团档案史料》（下）.中华书局，1959年版，第1327～1328页.

[14]张謇.《致袁世凯书》.转引自韦庆远、高放、刘文源：《清末宪政史》，中国人民大学出版社1993年版，第102页.

[15]《清末筹备立宪档案史料》上册.中华书局，1979年版，第498页.

[16]张謇.《年谱自序》，张謇研究中心、南通市图书馆编：《张謇全集》第5卷上册.江苏古籍出版社，1994年版，第298页.

[17]梁启超.《爱国论三•民权论》，《清议报》第22册.

[18]《出使各国考察政治大臣载泽等奏在英考察大概情形暨赴法日期摺》.光绪32年3月24日，《清末筹备立宪档案史料》.中华书局，1979年版，第11页.

[19]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏在美国考察大概情形并赴欧日期摺》.光绪32年正月23日，《清末筹备立宪档案史料》.中华书局，1979年版，第7—8页.

[20]《出使各国考察政治大臣载泽等奏在日本考察大概情形暨赴英日期摺》.光绪32年正月20日，《清末筹备立宪档案史料》.中华书局，1979年版，第6页.

[21]《清末筹备立宪档案史料》.中华书局，1979年版.

[22]《清末筹备立宪档案史料》.中华书局，1979年版.

[23]《马克思恩格斯选集》.人民出版社，1995年版，第3卷，第21页.

[24]《剑桥中国晚清史》下卷.中国社会科学出版社，1985年版，第388页.

[25]《宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜折附清单二》.《清末筹备立宪档案史料》上册.中华书局，1979年版，第58页.

[26]《民报》第26号《南洋华侨史略》，附论《满清政府预备立宪之阴谋》.

[27]房德玲.《清王朝的覆灭》，河南人民出版社，1996年年版，第382页.

[28]丁文江,赵丰田.《梁启超年谱长编》，上海人民出版社，1983年版.

[29]熊范舆.《立宪国民之精神》，《中国新报》第1年（光绪三十三年）第4号.

[30]梁启超.《读十月初三日上谕感言》.《国风报》.第1年第28号，第45—46页.

[31]《宪政编查馆会议政务处会奏拟定内阁官制并办事暂行章程折附清单二》，《清末筹备立宪档案史料》上册.中华书局，1979年版，第561页.

[32]《大清宣统政纪》.中华书局，1986年版，卷63，第10页.