从离散走向规范：中国政府绩效考核中的行政道德维度

娄成武，董鹏

摘要：道德因素是政府绩效考核的关键要件之一。由道德失范而触发的官员落马案件反映着当前中国行政道德建设的进展，但道德失范尚未构成公职人员考核不达标的充分条件。市场经济对政府绩效考核的修正、考核操作精确性与行政道德要求模糊性之间的张力、政府“道德人”预设、使得绩效考核的行政道德因素呈现出离散状态。未来行政道德建设有必要整合现实，从规范性角度推进行政道德成为政府绩效考核的实质性要素。

关键词： 政府绩效考核；行政道德；道德维度；离散；规范性

中图分类号：D630.3 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.04.006

道德作为“人是其所是的应然存在方式”[1]，反映着人类作为类群体的本质规定。道德要素与政府行政关联密切，它历来是论证政府合法性、推进政府善政的重要思考维度。中国政府绩效考核“德”的要求体现出最一般意义上人类的属性。区别于社会公德、个人美德乃至其他职业道德，政府绩效考核中的“德”意指行政道德，是高于社会公德、个人美德、其他职业道德的特殊道德。

行政道德作为人类道德现象的一种特殊形式，“产生于各级行政机构和行政主体对社会进行行政管理活动的实践过程中，存在于行政主体从事行政活动的全过程，是调控行政行为的重要手段”[2]。行政道德在体系上应包括“个人层次、职业层次、组织层次及公共政策层次的行政道德规范。在内容上应包括政治道德规范、公务道德规范、生活道德规范等”[3]，即行政道德是高于社会公德与个人美德的特殊道德，是对社会公德与个人美德的统摄。实际上，行政道德除了以上横向规定外，还具有纵向意蕴。行政道德是专门指向公职人员的道德，因为政府具有的层级特点，因而行政道德的具体内容也要根据公职人员不同的级别予以不同的要求，即级别越高的公职人员其行政道德要求也越高。

1 政府绩效考核中行政道德因素的现状分析

政府绩效考核是政府运行的重要环节，是规制公职人员行为的事前措施。道德与政府行政的密切关系似乎已经证明行政道德在绩效考核中的天然在场性。然而，学理上的成功论证并不代表现实运作的有效性，理论与实践之间尚需实际的考察反馈作为桥梁。因而，应当对行政道德在政府绩效考核中的现状进行梳理。按照政府一般的运作逻辑，文本政策与技术操作构成政府运作的主要现实。所以可以从文本解读与技术分析两个层面考察政府绩效考核中的行政道德。

1.1 文本层面：绩效考核法律法规中的行政道德要素阐释

中国尚未独立的道德法律，涉及行政道德要求的法律也属鲜见，而《公务员法》就是其中的典型代表。2006年颁行的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）既有对于公务员录用条件的要求，也有考核公务员的规定，事实上《公务员法》在政府绩效考核中发挥着纲领性的作用。

《公务员法》“考核”一章第三十三条规定，“公务员考核分为德勤能绩廉，重点考核工作实绩”，这一规定赋予“德”以首位，在应然意义上凸显出道德的重要价值，然而这并不意味着道德在政府绩效考核的实然层面占据关键位置，相反，仔细透视《公务员法》，却发觉道德要素的规定并不是具有严格意义上的前后一致性。

《公务员法》将“德勤能绩廉”中的“德”进一步分解为社会公德与职业道德，并在第七条（恪守职业道德，模范遵守社会公德）、第八条（清正廉洁、公道正派）、第四十九条（作风正派）、第五十三条（违反职业道德、社会公德予以惩戒）做出了原则性规定，然而，本着“重点考核工作实绩”的要求，《公务员法》采用大量篇幅规定有关实绩的措施，道德性要求仅仅作为其中一项内容且不占据主要次序，以该法第五十三条为例，整条在第十三项内容涉及道德，其余多为实绩，虽然《公务员法》将德列为考核首位，但是具体到公务员奖惩升降的规定时，将绩摆在首位，“德”即使有所涉及，也不会置于关键位置。

法律文本的缺少并不代表其他类型文本制定的空白，关系绩效考核中行政道德因素的部门规章以及地方行政法规相继颁行。2007年当时中央组织部、人事部颁行《公务员考核办法（试行）》，其中规定“德，是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现”[4]；中国主要省份以及城市也已经拥有各自的公务员绩效考核规定，其中大多关涉行政道德因素，比如山东省参考中组部人事部出台的《山东省公务员考核实施办法》；中国某些地方政府已经开始探索行政道德要素在政府绩效考核中的嵌入。比如“上海出台的《关于进一步加强本市公务员考核工作的通知》已经将职业道德德才兼备、以德为先纳入公务员考核系统，”[5]广州市也在探索将公务员职业道德纳入绩效考核的途径，并且于2012年出台《广州市公务员职业道德手册》，将“忠诚、为民、依法、公正、守信、尽责、务实、服从、保密、协作、节俭、遵纪、廉洁、勤学、达礼等”[6]列入公务员职业道德范畴。

1.2 实践层面：绩效考核中行政道德要素的技术设计

落实政策文本的技术手段是行政管理研究重要的参考系。绩效考核中行政道德要素的实现有赖于详细的细则规定、独立的监管机构、全面的考察手段。欧美国家绩效考核中的行政道德建设一般做法是道德立法与道德监察机构并举，如美国颁行《政府行为道德法》，并且设立政府伦理办公室以及部门内部多样化的行政伦理监督机构，对财务公开、官员离职后就业限制、乃至兼职与演讲费用等进行详细的规范。中国落实公职人员行政道德要素的具体操作呈现给公众的是众多以道德失范为导引进而落马的高级官员案件，比如新一届中央领导集体在短期内查处的一批省部级官员违法事件，亦即道德考核与反腐工作相联系，道德失范往往是反腐工作的触发点；拥有道德考核权限的独立部门尚不存在，道德考核多融入到一般的行政监察体系当中。

1.3 由离散型到规范型的过渡：中国政府绩效考核中行政道德建设现状总体评价

当前世界范围内较为成熟针对行政道德的绩效考核一般呈现出制度化、体系化的特征，亦即形成规范型框架。行政道德体系总体上分为立法和执法两个部分，即成熟完备的道德立法与专业独立的道德监察机构的结合。完善的道德法律为道德监察提供法律依据，而常态化的道德监察则将道德要求付诸实践。中国对于行政道德的绩效考核尚处在“各自为政”、缺乏高层设计的离散阶段。仅仅是把“道德”要素零散体现在少数法律条文中，缺乏独立完整的行政道德法律体系；直面公众的地方政府对于行政道德的绩效考核指标分解与贯彻，仅仅限于上海、广州等少数城市，全国范围内的行政实践尚未成型；法理依据的缺乏使得政府官员无法单纯因为行政道德失范而受惩处；缺少专门的道德监察部门，使得道德考核实践缺乏系统性、整体性，其对公职人员的约束力也相应受限。但是随着政府与公众互动程度的加强，比如近年来政务微博等新兴工具的广泛使用，政府公职人员的道德状况逐渐成为公众关注的热点，中国政府绩效考核的行政道德建设也会随之向着常态化、规范化发展。

2 政府绩效考核中行政道德要素效力受限的成因分析

尽管近年来国家层面大力倡导科学发展观，逐步改变传统的唯经济增长的政绩观与绩效考核方式，然而，不得不承认的是原有的考核方式依然大行其道，所谓“德勤能绩廉”在实践中基本参照“绩”的标准，“德”基本处于被忽视的境况，以致于使人产生道德要素难以与现代考核方式相契合的印象。

2.1 管理主义的惯性：市场经济对当前政府绩效考核的修正

政府绩效考核中道德因素难以实质性体现的深层次的原因在于政府本质上奉行的管理主义与服务型政府理念的冲突。服务型政府的提出已有时日，学者的相关研究可谓汗牛充栋，然而，很多学者的研究立意与服务型政府的倡导者张康之的本意有很多相左之处。张康之看来，服务型政府应当建立在伦理社会发展的基础之上[7]，而目前很多学者的研究只是侧重于“以人为本”的抽象理念上，没有首先对伦理社会这一服务型政府基础进行研究，在学术逻辑上依据不同，大大降低了服务型政府研究的成果意义。另外，面对严峻的全球经济形势以及国内矛盾激发的态势，政府的治理之道不得不沿用以经济成就作为合理性因素来弥补统治合法性的老路，延缓了服务型政府的变革，换句话说，政府依旧奉行管理主义。管理主义指导下的政府绩效考核自然以可观、可量的经济指标作为重点，而且管理主义素有的对于效率的重视淹没对价值理性追求的倾向也加深了政府绩效考核的功绩因素。

2.2 工具理性的主导：考核操作精确测量与行政道德要求模糊性的张力

自工业时代至今，工具理性长期主导人类生产生活，行政管理领域的诞生从某种意义讲就是对于工具理性的回应。工具理性的意蕴在于可测量性、可比较性，这恰与行政道德本身就有的模糊性特征相对。中国传统社会在很大程度上是伦理社会，行政道德化色彩浓厚是大多数学者的共识。《周易》多次出现“德”字，如蛊卦“君子以振民育德”、大畜卦“君子以多识前言往行，以畜其德”[8]，《论语》也有“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”，“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”[9]，古代各种典籍史论，多有告诫统治者注意道德修养、奉行礼乐教化的言论，可见，古代中国将政治与道德融合，认为推行德治即是有效管理国家子民的手段。因而，在官员的考核中，道德因素作用极为重要，而且随着宋明理学纲常伦理的演进，德性因素在官员考核中逐渐占据主导地位，并且逐渐形成一套基于忠君爱国、勤政为民、修身克己的道德评价体系，如以“六德”（即知、仁、圣、义、中、和）与“六行”（即孝、友、睦、姻、任、恤）[10]。然而道德考核方式随着历史的推移逐渐产生流弊，比如过分强调道德，忽视官员行政技术能力；全面道德化引发官场重名节甚于实际行政效果等，最终古代官场常常分为清流与浊派，而清流又往往“清谈误国”，这给当代人带来极强的心理震慑；市场经济不仅促进物质财富的增长，更为重要的是政府绩效考核思维方式向工具理性的转变。随之而来的就是政府考核方式趋向指标化、精确化，如今研究广泛的政府绩效考核指标体系即是明证。市场经济的逻辑是崇尚现实事功，功利主义主导倾向，契约运作方式，从而弱化了以观念意识出场的道德因素，抽离了传统道德赖以生存的物质环境，使得行政道德要求的实质内涵缺失，进而行政道德要求日趋模糊，很大程度上成为“无根”的名词。理性主义浸淫着人们的思维，道德一度被理性审视，最终的结果就是道德被冠以难以测度之咎而退居功绩之后。

2.3 政府绩效考核的预设：政府道德人假设的思维惯性

“道德人”理论成型于亚当·斯密的《道德情操论》。道德人假设认为人是一种能够意识到利他需要，担当组织责任与义务，进行道德自律的理性存在物。然而公共选择理论将政府公职人员视为追求个人利益最大化的个体，实际上将西方的政府道德人传统转为经济学上的理性经济人假设。中国市场经济的发展使得理性经济人理论成功进入社会主流视野，但是政府绩效考核中似乎并没有真正接受公务人员可能会谋求个人利益最大化的表述。《公务员法》中对于公务员遴选的规定列出了大量的道德原则性要求，比如热爱祖国，拥护中国共产党等，不论中央还是地方政府，各类政府公务员考核体系中行政道德的要求也多以原则见长，如前所述，实际中的行政道德要求是退居工具理性之后。公务员的是“输入”与考核都有默认公务员为道德人的倾向，这种倾向表现在绩效考核实践中就是预设政府公职人员的行政道德趋于完善，着重考察其功绩。究其成因，长期计划经济惯性是重要方面。计划经济对于公务员的一般认知是“人们认定的治理者理所当然为人民服务的日常观念”[11]，这种观念背后是强大的意识形态力量。市场经济的冲击使得以往强大的意识形态面临难以自我确证的难题，现实有些公务人员以权谋私的现象加深对曾经政府道德人预设的疑虑，但是这些变化更多是被人在市场领域广泛接受，在政策层面尚未被高度重视。

3 承继传统和与时俱进并举：行政道德在政府绩效考核中的强化途径

行政道德在政府绩效考核中的有效展开，是建基于批判吸收传统方式而不断结合社会新情况不断总结创造的动态过程。这其中既包括汲取中国传统道德考核合理理念，深度探究政府公职人员人性特征，也包括积极借鉴国外先进做法，同时更应该结合中国现实，尤其是网络技术的全面兴起，从全新的社会现实出发探索完善中国政府绩效考核行政道德因素的路径。

3.1 行政道德建设的传统方法

强化政府绩效考核中的道德因素需要将其置于行政道德发展的大环境当中，只有行政道德真正得以发展，绩效考核中的道德才会有据可依，避免阐释的武断性与主观随意性。因此，发展行政道德就是为绩效考核中的道德张本。

3.1.1行政道德的制度化

思想具有持久的穿透力，教育可以达到潜移默化的效果，但是思想教育也有作用力不够显著，容易被异化的特点，因而要想谋求现实效力，达到治理的效果，比较好的选择就是将一般性的思想提升为制度，运用制度的规范、引导能力提高道德要求的影响力。人类历史也证明，制度化的事物更加具有现实成效。行政道德的建设以往多归于宣传说教，过多的诉诸于公职人员的个人体悟与自省，绩效考核中的道德要求也是仅仅做最一般的描述，现实中履发的公职人员道德失范现象就是对此最好的反证，因而，行政道德制度化是必由之路。

制度的基本功能在于提供稳定性、规范性，制度与行政道德均是建设政府绩效考核的有效途径，制度凭借有形化的特点得以大行其道，而行政道德则受制于所谓不能外显的桎梏而颇受冷落。实际上规范性也是道德的题中之义，若加强主体间的有效对话，也可以形成有形化的成果。因此制度与行政道德在实现途径上有互通之处。制度在人类社会的运行已经形成从确定内容到相关主体再到反馈的完整回路，现实中有关制度具体运行的论述也遵循上述思路，由此行政道德的制度化可以从内容（行政道德的法律化诠释）、主体（行政道德的具体执行）、反馈（行政道德的监督机制）来加以设计。

因此，需要总结社会公德、职业道德、家庭美德等具体道德，提炼出符合公务人员绩效考核的一般性要求，使行政道德真正成为政府绩效考核中的制约因素，并使行政道德考核常态化、体系化。进一步讲，在当前经济发展与生态保护成为政府绩效考核主体的情况下，更应该有意识的使行政道德在政府绩效考核中的制度化设计具备前瞻性，以应对复杂社会的挑战。

3.1.2 行政道德构建的技术路径

（1）创制专有法律规范行政道德

明显的事实是中国目前没有有关行政道德的专门法律，而美国早在1978年就通过政府道德法，到1998年为止，美国已有47个州为本州官员制订了道德规范。立法的缺失使得道德因素真正介入政府绩效考核难以获得合法的理由，在讲求有法可依、依法办事的法制社会中，道德面对照章办事的科层官僚制显得无能为力。尽管中国已有不少地方政府出台行政道德考核规定，并且将其纳入政府绩效考核之中，实践中业已取得一些成效，但是就这些规定本身尚不具备法律效力。中国拥有创制法律法规权力的机构有全国人大、国务院等少数单位，地方政府的突破多数情况下仅仅是本地方政府内部的自为，尽管一些地方重视当地民众的参与监督，对当地政府部门的高级公务人员产生相当程度的规制，但是此类考核规定由于缺乏明确的法律定位，使得自身效力很难真正引起一般公职人员的重视。因而当务之急就是总结行政道德建设中的经验教训，尽快出台国家层面的政府道德法律，将道德因素从法律意义上切实纳入政府绩效考核中，给予道德要素从宏观上冲破科层官僚制科学化、理性化、技术化壁垒以强有力的支援，使政府绩效考核的道德因素成为所有公务人员行为的有效向导。

（2）建立专设机构引导与监督行政道德考核的实施

政府绩效中道德因素的有效实现，不仅需要完备的法律体系，更有赖于职能清晰、执行力强的专业机构予以实施，否则道德法律就将成为一纸空文。在实施行政道德考核方面，美国作出了良好的垂范。与政府道德法的出台相匹配，美国1978年就成立了政府道德办公室，参与协助人员仅在联邦一级就达到1.4万人。值得注意的是理论界在建设行政道德中发挥的重要作用。1984年，美国公共行政协会起草并通过了针对公共领域中职业人员的道德规范，10年后加以修正，最终形成“为公共利益服务、尊重宪法与法律、保持个人的诚挚廉正、提倡有道德的组织、力争业务上精益求精”[12]等重要原则。因而，中国政府绩效考核中可设专门机构，负责公职人员的行政道德考察，还应该与学界建立良好的合作关系，借助学界的理论研究成果，完善行政道德要求。

（3）明确行政道德的原则规定

道德虽具有持久的影响力，但是道德也是一个历史概念，有些道德内涵需要经过时代的批判扬弃，比如中国传统社会的“三纲五常”，尤其是现代中国同时具有传统道德与社会主义道德两种形态的混合，还有全球化给中国带来的诸多形态各异的外来思想，所以在明晰行政道德具体要求时应该慎之又慎，不可盲目从事。比较适当的做法应该是注意从理念出发，注意考察现今人类共有的道德规范以及社会公众呼声最高的道德要求，尽量制定原则性规范，将具体阐释行政道德内涵的责任下放给地方，给道德具体内涵留有发展余地。中国漫长的历史使得很多地方之间有着各异的风俗乃至道德要求，现代社会又非常重视多样性的维护，若全国都是同样的行政道德具体标准，有可能与某些地方的实情不符，因而应该使政府绩效考核中的道德因素在具体内涵上具备地方性。总而言之，国家在创设政府绩效考核中的道德因素时，应该把握行政道德考核的边界，只是规定言简意赅的原则，防止重蹈中国古代泛道德化的弊病。

（4）回归公职人员的“良知”

政府绩效考核中道德因素能否有效实现，最终还是要归结到公职人员自身，即行政道德的落脚点还是在公职人员。公职人员对于行政道德要求的认知程度，直接影响着政府绩效考核中道德要求的内涵界定以及实际落实，因而十分有必要加强公职人员自身的道德修养，回归公职人员的“良知”。

王阳明的“致良知”学说提升了个体的道德实践能力，赋予个体道德认知自信，以达成人人皆可成圣贤的效果。“致良知”要求个体进行深度自我反省，不可违背自己本心生活。但是“致良知”学说其良知的内涵实质上是儒家倡导的道德规范，其主体是普通民众个体，并不特别强调个体之间的差别。现代社会的公职人员具有双重角色，既是个体意义上的社会成员，也是掌握权力的公共角色，因而作为公职人员的本性应该具有高于普通个体的道德水准，其“致良知”内涵不仅包括个人美德，更包括社会公德，而且“良知”的突出部分则是公共利益至上的原则。公职人员的“致良知”所要面对的是高要求的行政道德内涵，应该体认到自身成为公职人员所固有的权力与责任的统一，尤其是在建设良好道德社会所担负的示范作用，从个体心理与行为做好政府绩效考核中道德因素考察的准备。

3.1.3 绩效考核中道德要求的救济：打击行政腐败

行政腐败已经成为全球性课题。行政腐败从本质上说是不道德的，它是一种公职人员过分重视个人感情诉求，将个体私利凌驾于公共利益之上，违背政府公职人员责任的行为。行政腐败成因甚多，既有人性的弱点，监督技术的失效，也有政治体制、政府结构、行政环境等的影响。行政腐败的形态既有谋求私利，也有道德示范。打击行政腐败，是对政府公职人员行为的纠偏，也是对政府道德要求的救济。诚然可以通过创制法律，设立独立有力的道德实施机构，加强公职人员个人修养等措施，增强政府绩效考核中的道德因素，这些措施可以称之为正面激励，但是仅仅依靠正面激励是不够的，有效的惩罚规制同样也是确保行政道德要求落实的重要举措。通过惩戒行政腐败行为，可以向公职人员进一步宣明行政道德的要求，促使其尊重道德要求，明确绩效考核中道德的重要性，从而使政府绩效考核中的道德因素真正实现。

3.2 行政道德建设的新路径—网络时代公民参与行政道德建设的启示

道德源自人类共同生活的需要，产生于人类主体间交往的过程中，随着时间的沉淀，逐渐成为规范人类生活的共同要求。道德的意义在康德那里有了更高的旨趣，成为具备先验综合判断性质的绝对律令。实际上，从道德生成来看，互动对话的特征明显。相较于现实物质，道德是社会价值理念的浓缩与承载，“德”还意味着对于政府行为的价值约束与方向引导。因而，政府绩效考核中“德”的在场实质上隐喻着政府与民众互动的特性，重要的是需找政府与公民就德性因素进行互动的有机载体。

现实中政府主导着绩效考核中行政道德的规划与阐释，普通民众参与的机会相对较少，然而网络的发展为公民发表自己意见提供了一个全新的平台。现今已经进入人人皆可言、皆可传的“自媒体”阶段，公民对于政府绩效考核的参与不再局限于参加听证会等传统方式；中国政府从最高层机构到地方层面也越来越重视网络建设，既有发布政务信息、方便政府与公众交流的官方网站，也有互动性更强的官方微博，公民对于政府部门以及官员的评价通过网络就可达成，而且借助网络的受众面广、时效快的特点往往具有较强的散播效果，因而日益蓬勃的网络可以成为公民参与行政道德建设的重要平台。

网络问政、微博反腐等监督政府的方式不断涌现，政府绩效考核与反腐工作有机结合。从网络曝光的政府官员腐败案件来看，涉及行政道德问题的案件不在少数，而且很多官员腐败多是由其自身道德示范作为触发点。由于官员违反行政道德的行为比较容易引起网民的注意力，也容易在较短时间内形成大规模网络关注。网民对于官员的道德质疑经网络扩散迅速形成群体力量，政府不得不在较短时间内做出正面回应，一定程度上提高了行政事务的效率。通过网络与政府展开互动，表达自己道德诉求，参与考核政府官员绩效，监督政府行政道德行为，逐渐成为普通公民参与行政道德建设的新方式。

网民参与为行政道德建设注入新的动力与契机。以往政府绩效考核中道德因素的建设，都是以政府为主体，但是网民参与日益成为行政道德建设的重要力量。虽然一般情况下网民针对某位官员的道德质疑并没有指明其所违反的具体道德原则，大多是陈述该官员违反道德的事实，但是一定数量网民予以转发这件行为本身就代表着社会公众持有的基本价值理念与道德观念。政府可以总结网民所检举的行政道德失范的案件，从中总结出行政道德的一般意蕴与原则要求，结合政府本身对于绩效考核中行政道德内涵的认知与设计，在与相当数量民众的网络互动中推进绩效考核中的行政道德建设。

道德贯穿于人类社会发展的全部过程，而行政道德更是与公共权力相伴相随，完善行政道德建设、凸显政府绩效考核中的行政道德因素正在成为各国政府努力的重要方向。中国传统伦理社会道德的流弊、道德多元化以及发展而来的道德相对主义，使得政府绩效考核中行政道德的因素呈现出离散化倾向，没有形成所有层级政府的合力，在实践中难以实现行政道德的制度化考核，最终不得不落入传统绩效考核突出功绩制的窠臼。完善政府绩效考核中的行政道德因素，从规范化角度系统加强行政道德建设，重视传统手段与新兴方式的有机融合，进而实现行政道德因素在绩效考核中的实质展开，是增强政府形象、体现政府权力的公共性、实现政府与社会公众良性互动、回应后现代社会发展要求的必然。

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（责任编辑：王保宁）

From discrete to specification： the Chinese government performance evaluation in administrative moral dimension

LOU Chengwu1，DONG Peng2

（1.School of Humanities and Law， Northeastern University， Shenyang 110819；

2.School of Law and Political Science， Ocean University of China， Qingdao 266100， China，）

Abstract ： The moral factor is one of the key elements of the government performance evaluation. Triggered by morality and officials to reflect the current China's progress of the construction of the administrative morality， but morality has not yet been sufficient conditions constitute civil servants evaluation substandard. Fixed in the performance evaluation of government， evaluation of market economy operation accuracy requirements and administrative moral ambiguity between the tension， the government "moral person" default， makes the performance appraisal of administrative morality factors present a discrete state. Future administrative moral construction is necessary to integrate reality， from the perspective of normative promote substantive elements of administrative morality into the government performance evaluation.

Keywords：Government performance evaluation； Administrative morality； Moral dimension； Discrete； Normative