基层院实施民事诉讼法一周年情况分析——以海淀区人民检察院民事检察工作为范例的分析

文◎许永俊

基层院实施民事诉讼法一周年情况分析
——以海淀区人民检察院民事检察工作为范例的分析

文◎许永俊*

检察机关贯彻实施修正后的民事诉讼法已经一年有余，效果如何？在多大程度上实现了立法预期的目标，贯彻中有哪些问题，下一步应当如何改进，以期更好的实现司法改革预期目标。经过一年的运行，海淀检察院的民事检察工作可以概括为四个特点，即多元化监督格局下检察建议占据半壁江山；执行监督、立案监督线索数量剧增；案件总量下降情况下自行发现案件成为重要来源；化解矛盾难度增加亟待配套解决。下一步工作，要围绕提高司法公信力为重心，攻克信访化解难，提高监督效果难，违法行为调查难等三个难题，全面有序推进多元化监督工作。

一、以修法为标准对海淀一年民事检察工作实践的分析

数据表明，2013年度海淀检察院的民事检察工作有如下四个特点，即多元化监督格局下检察建议占据半壁江山；执行监督、立案监督线索数量剧增；案件总量下降情况下自行发现案件成为重要来源；化解矛盾难度增加亟待配套解决。概况为一句话就是“量减、面广、多元监督格局初显，但是化解矛盾形势艰巨而复杂”。

一年来民事检察工作的评价，要结合司法改革中增强司法公信力和涉法信访司法导入的大背景，根据民事诉讼法赋予检察监督的任务和修改部分是否发挥作用来进行。民诉法第二条规定了民事诉讼法的任务，保护当事人行使诉讼权利，保证人民法院查明事实，分清是非，正确适用法律，及时审理民事案件，确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益，教育公民自觉遵守法律，维护社会秩序，经济秩序，保障社会主义建设事业顺利进行。因此，检察监督的目标是维护司法公正，法律的权威和尊严，维护社会秩序，经济秩序，保障社会主义建设事业顺利进行［1］。具体衡量，主要还是从有无实现民诉法修改涉及民事检察的四个预期目标来判断［2］。

（一）扩大了监督范围情况

虽然法律扩大了检察机关的监督范围，但与全国大部分检察机关一样，海淀院也一直在探索执行监督、调解监督、督促起诉等等，因此这一部分对海淀的影响不大；相反，由于申诉前置条件的限制，收案的绝对数量减少明显，从2012年的203件下降到2013年的112件。

对于案件数量，去年年底预测数量会减少，但预计下半年会急剧上升。但结果表明在基层院并没有很大变化。同时，成案率有所下降。从2007-2012年海淀检察院数据看，每年差不多有10%左右的成案率。但是2013年海淀的数据看，成案率也有所下降。

综上，从拓宽监督范围标准看，目前对基层检察机关的影响还不是很明显。从数量上看甚至有较大幅度的下跌；从案件类型来看，目前没有明显变化。虽然执行、立案和违法行为举报的咨询信访量有较大幅度增长，且成案率，相较于海淀此前10%，还有较大的增长，但是一则样本数量太少，二则民诉法刚刚运行一年，还不好说有明显变化。从这个意义上来讲，也可以说基本实现了立法的预期目的。

（二）增加了监督方式情况

此处主要是指增加了检察建议，即再审检察建议与一般检察建议。与大部分兄弟院一样，我们也是从2007年前后就开始了再审检察建议方式的运用。

1.检察建议的数量略有下降，但变化不明显。2013年发出再审检察建议6份，有4个属于自行发现的贷款诈骗案件的类案，2个属于物业纠纷类案。一般检察建议数量基本持平。原因主要是我们对于多发、常见问题都通过向同级法院发送《年度民事诉讼监督通报》的形式予以代替。回复状况与修法前相比也有下弱化，无论是在回复的及时性、建议的采纳等方面都有所下滑。

由于法院申诉前置的规定，加上《规则》32条的限制，理论上，再审检察建议将以法定一审小额诉讼、调解案件和缺席审判三类案件为主，基层检察机关适用空间比较有限。实践中，由于检察监督周期的相对漫长与结果的相对不确定性，未来一个时期，基层检察机关再审检察建议的适用，主要是符合《规则》第77条要求的调解案件和第83条要求的判决裁定案件，尤其是缺席判决案件为主。

2.检察建议在质量上存在约束力偏软和不规范两个问题。关于检察建议约束力偏软问题的分析。新修改的民诉法明确规定了检察建议的监督方式，使基层检察院拥有了同级监督的法定监督方式。但是，对于检察建议的法定效力以及人民法院应如何处理检察建议的程序并没有作出规定，最高人民检察院颁发试行的《人民检察院民事诉讼监督规则》也缺少对检察建议的相关配套规定。目前仅在2011年颁行的两高《关于对民事审判与行政诉讼实行法律监督的若干意见》（试行）第7条和第10条分别规定了再审检察建议和一般检察建议人民法院回复期限方面的内容。

重要的是，新修改的民诉法规定的检察机关受理民事申诉案件的前置条件，使检察机关受理的民事申诉案件都已经过同级人民法院的再审审查，而检察建议是由检察机关向做出原生效裁判的同级人民法院提出，检察机关亦缺少后续的监督措施，在一定程度上影响了检察建议这一法定的同级监督方式的效果。

关于检察建议采纳率较低的原因，笔者分析有二：一是再审检察建议采纳高影响法院系统内部考核绩效，主观上不愿意采纳。在法律没有明确规定检察建议作为监督形式之前，检察建议作为两家合意的产物，大家更多的是用合作与信任进行维系。当现在法律规定了，但是又没有明确回复期限，部门利益的思维就会回到检法博弈中，直到达成新一轮的平衡。二是两高会签文件规定的期限并没有在民事诉讼法修改后得到体现，至少法院可能会理解为没有期限，尤其是对跨区域甚至跨审级发的检察建议更是如此。

关于检察建议不规范问题，主要体现在形式和流程两个方面。从形式方面看，如果包含刑事检察建议在内，并没有统一的名称、格式要求，有时甚至同一个单位发出的文书名称都不一致。当然，民事诉讼法修改后，至少在民事诉讼领域相对统一了名称。在刑事诉讼中，还存在检察意见书等等称呼。从流程方面看，则存在主管部门、受文机关等双向不规范的问题。如海淀规范以前，主管单位有职务犯罪预防部门和办公室两个部门负责，如果是发往法院的检察建议，受文部门五花八门，现在则统一由审判监督庭负责，由审判管理部门受理后再分别发往具体部门，具体部门受文后，在一定期限内反馈，再经审判监督庭审查后回复检察机关。

（三）强化了检察监督的手段方面

由于发现新证据是一个很重要的监督事由，因此，在修法前我们也一直没有放弃使用调查的手段。如借用自侦部门的手续查询当事人财产、房产状况（核实当事人情况），与公安部门协调调查当事人自然身份状况（缺席判决中当事人身份情况）。《规则》中虽然用9条的篇幅规定了调查核实的内容，但是对于刚刚列举的调查还是没有明确，仅在66条中第一款第6项“查明案件事实所需要采取的其他措施”。但总体来说，为了使我们调查更有合法性，下一步在条件成熟时应当进一步将合适的手段补充到规则中去。目前高检在制定法律文书模板时，可以将相关金融、证券机关查询文书列入。

从强化监督手段，如果说从明确调查权而言，已经实现了立法的预期目标，但是需要相应配套规定。当然，这个问题在实现了大部制试点的地区，可能已经不存在。

（四）规范了检察监督程序方面

如民诉法修改所涉，规定了检察监督的前置条件，限制了反复申请监督，明确了检察机关审查期限等规定，确确实实解决了重复受理、反复申诉等问题，为检察监督成为涉法涉诉司法化解决重要通道奠定了坚实基础。绝对数量减少，集中精力抓好同级监督。2013年，同级监督成为我们基层检察院的工作重心。从案件类型看，据负责日常接待的控申部门同志介绍，2013年度执行监督、立案监督和违法行为举报占了民事类接待半壁江山。但是由于《规则》刚刚颁布，由于上述三类案件的特殊性，我们极其慎重的开展了执行监督、立案监督和违法行为调查的工作。

二、实践中凸显的制约基层检察院民事检察监督的三个难题

规范，必然就对不成熟的地方暂时不规范，下面向大家汇报一下实践中三个难题及本人的初步思考。

（一）“多元化”监督格局基本形成，但由于缺乏可操作程序，未能深入开展

监督范围的拓展和监督方式的增加，导致检察机关民事诉讼监督工作格局的根本转变，民事诉讼监督工作将从以往偏重对生效裁判的一元化监督格局转变为对诉讼过程、诉讼结果、执行活动全面监督的多元化监督格局，但是在实践中，对于诉中诉前监督、执行监督、调解监督，由于缺乏可操作的程序或未与人民法院进行有效沟通衔接，不仅难以深入开展，而且监督效果不佳。

立案与执行成为百姓申诉的热点，但由于权力界限不清，难以有效监督。如前述，监督的前提是权力界限清晰。在权力界限模糊状态下，执行监督、立案监督很难有较大的作为。模糊，既有法律缺失的原因，也有法律不细可操作性不强的根源。如调解监督中，债务人有转移资产拒不履行生效判决裁定行为的，目前难以规制。因为按照最高人民法院研究室［2000］117号“关于拒不执行人民法院调解书的行为是否构成拒不执行判决、裁定罪的答复”以及人大常委会2002年关于《刑法》第313条的解释，无法以拒不执行判决、裁定罪追究调解生效后转移资产者的刑事责任。

（二）如何在涉法信访导入司法解决背景下做好信访矛盾化解工作

由于民诉法修改将检察机关作为涉法信访导入司法解决的重要载体，但是在如何彻底化解信访矛盾方面相对滞后，导致实践中当事人经过一审、二审、再审和检察机关申诉的3+1模式，仍然不服的情况，没有有效规制。加上法院系统在再审阶段以审查而非审理方式，将海量案件导入检察机关，大大超过了检察机关化解的能力。检察机关无论是在组织、人力和制度上都没有充分做好消化海量导入案件的准备。笔者认为，《民事诉讼法》第209条是涉法信访法制化的重要制度设计，以3+ 1模式实现信访的法制化化解。但是在权力监督向权力制衡的转型期中，必须坚持检察机关申诉案件的两个法制化改造前提。其一为信息公开，除了向社会公开的法律文书外，还应当包括副卷和法院内部遵照执行的司法解释性文件及指导性文件，时机成熟的地区应当实现判决数据库共享。其二为检察监督的法制化改造。在坚持监督法院是否依法履行公权力的定位基础上，在主体方面，要引入特约监督员、人大代表等社会力量；审查机制方面，要扩大公开听证式审查的范围，并适时邀请法律援助力量以平衡失衡当事人案件的审查。审查范围，一般不超过审判事实，原则上不接受新的事实与证据，如果新事实证据符合审判监督程序，由法院自行提起，必要检察院可以检察建议解决。

在提高审查质量基础上，统一检察机关和社会力量，对于无理访案件，依靠相关力量，及时终结司法审查程序。信访的彻底法制化，矫枉必须过正，才能打消信访不信法，大闹大解决，小闹小解决的侥幸心理。

（三）民事、行政、刑事交叉案件多发且判例指引有限

目前，民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼三大诉讼交叉成为常态，也成为很多律师的重要诉讼策略，同时交叉案件立法相对不统一且识别困难。但同时也是检察机关自行发现的重要来源，且一旦查实，监督效果能得到有效保证。在2013年发出的6个抗诉案件中，除了缺席需要公告送达外，都已经得到纠正。当然，出于滥用裁量权甚至犯罪的故意，恶意使用“以刑止民”或者“以民止刑”的，主要是司法权力监督和制衡的问题［3］。

以刑民交叉而言，民，主要是民事侵权和商事纠纷。民事侵权，视其严重程度，分别承担民事侵权责任、行政违法责任或者刑事责任。何者构成违法乃至犯罪，分别要承担什么责任，要由实体法加以审视。但是，究竟用什么标准来判断适用民法、治安管理处罚法（行政法）还是刑法，继而决定适用什么程序进行处理，就离不开程序法的判断。由于刑民交叉案件在概念上的模糊性，在实体上刑事与民事交织互涉，程序上如何处理两者在位阶与位序上的关系，加上证明的有限与局限，以下三个方面问题值得关注：一是界定刑事案件还是民事纠纷的过渡性交叉的适用标准与程序不明；二是若针对同一法律事实的竞合型交叉，同时存在刑事、民事两个或两个以上诉讼或者生效裁判，如何解决位阶和位序上的冲突；三是缺乏刑民诉讼互涉时的相关程序和规定［4］。

三、关于做好下一步基层民事检察工作的三点建议

《规则》细化了民诉法的原则性规定，为民行检察工作提供了详细的工作程序，下一步要围绕提高司法公信力为重心，攻克信访化解难，提高监督效果难，违法行为调查难等三个难题，全面有序推进多元化监督工作。

（一）积极转变观念，强化同级监督

重点是要树立三个司法共同体的理念、依法规范监督的理念和监督谦抑性的理念。民行厅长郑新俭在《人民检察》贯彻实施修改后民事诉讼法专题中发文提出把握三个问题五个并重。其核心就是要解决理念问题。我们要树立“以合法性监督为中心”的多元化监督，慎重履职。两高在《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》中，规定了人民检察院和人民法院应当建立相应的沟通协调机制，及时解决实践中出现的相关问题。因为新民诉法仍未对检察监督实践中所必然涉及的诸多问题作明确规定，所以贯彻实施新民诉法，应立足实践，积极创新和规范民行监督的程序。

（二）努力拓展案源，确保监督力度不减

在总结上一年度好的经验基础上，下一步我们将采取多种措施保证案源。一是积极运用多种形式开展民行宣传工作，努力扩大民行工作的社会影响。二是加强与社区及行业联合会的联系，发现日常生活中的线索。开展定期接访、联合接访等活动；加强与律师工作协会的沟通交流，通过各种形式，与专职律师保持经常性联系。三是做好刑民案件转化和衔接工作，拓展自行发现案件。

（三）积极研究司法体制改革对民行工作的影响，未雨绸缪

中央司法改革文件关于民事检察工作的影响，归纳起来主要有四个方面。

一是省级以下法院、检察院实现人财物统一管理，管辖与地域适当分离对我们工作的影响。对内，在发挥检察一体化，反制外部不当干预基础上，要考虑规范上下级检察机关指令的规范化、书面化；对外，如何平衡同级人大报告工作与检察机关内部一体化之间的张力。

二是推进检务公开，增强法律文书说理对民事检察工作的影响。法院审判公开，一方面形成对检察机关公开的倒逼，要求我们队终结性法律文书更加规范、更加具有说服力；但是另一方面，也是我们检察机关自行发现的重要途径。可以在案件线索和类案监督方面，发挥我们的监督专长。

三是广泛实行人民监督员制度是我们改革民事检察审查方式的良好契机。为了增强司法权威性，提升检察机关在3+1模式中把好最后一关，有必要对检察机关审查做法制化改造。人民监督员的参与对于我们法制化改造提供了组织上和权威性方面的帮助。

四是建立涉法涉诉信访依法终结制度对民事检察审查方式的倒逼。民事检察是涉法涉诉信访依法终结制度的重要组成部分，如何有效提高民事检察工作的办案质量，有力提升公信力，必须要与涉法涉诉信访依法终结制度有机结合起来，在人力、组织、机制上予以保证，及时提出我们检察机关的需求，为完成党和人民赋予的历史重任奠定良好组织基础。

注释：

［1］郑新俭：《贯彻修改后民诉法应把握好三个问题五个并重》，载《人民检察》2012年第21期。

［2］刘海璇：《论〈民事诉讼法〉修改对民事检察工作的影响》，载《上海政法学院学报》2013年9月第28卷第5期。

［3］Brian Frost,,Errors of Justice:Nature Sources and Remedies,page5-8,Cambridge University Press,2004.中文可参考笔者《多维视角下的检察权》，法律出版社2007年版。或者参考林玉雄著《检察官论》，法律出版社2008年版中关于法院裁量权监督与检察院裁量权监督异同比较的论述。

［4］许永俊、邓超：《民行交叉案件诉讼规则研究》，胡卫列主编《检察前沿报告》第四辑，检察出版社2013年2月版。

*北京市海淀区人民检察院民事行政检察处处长［100089］