刑罚变更执行同步监督探索与应用

王忠瑞

修改后《刑事诉讼法》增加了检察机关刑罚变更执行同步监督的职责，这不仅为监所检察工作提供了发展机遇，也对派驻检察机构履行法律监督职能提出了更高要求，同时在执法理念、执法机制、执法方式、执法能力上也提出了新的挑战。近年来，尤其是修改后《刑事诉讼法》实施后，盘锦市城郊地区人民检察院对刑罚变更执行同步监督进行了研究与探索，本文就刑罚变更执行同步监督的理解、同步监督机制的实践、制约同步监督瓶颈性问题及工作建议进行探讨。

一、对刑罚变更执行同步监督的理解

（一）同步监督的内涵

检察机关建立同步监督机制，就是要在刑罚变更执行各环节，与刑罚执行机关、人民法院保持程序和实体运行上的关联同步[1]。就刑罚变更执行过程而言，知悉、核实、纠违、查处构成了刑罚变更执行同步监督的全部内容。

知悉变更执行的数据是刑罚变更执行同步监督的基础。检察机关、刑罚执行机关、人民法院应当建立健全联席、列席会议工作制度。派驻检察人员也要经常深入罪犯学习、改造、生活“三大现场”，主动掌握罪犯日常考核基础资料，为开展监督工作奠定基础。

核实变更执行依据的真实性是刑罚变更执行同步监督的途径。派驻检察人员通过约谈和查阅案卷材料、会议记录、计分考核原始凭证、病残鉴定和病历资料等调查方式，初步了解是否存在违法问题。但核实不能越俎代庖，代行刑罚执行机关的行政审批，应当主要对罪犯的日常考核、奖惩评定、是否符合变更执行条件的认定，以及变更执行的呈请、裁（决）定的程序等进行监督。

纠正违法是刑罚变更执行同步监督的目的。检察机关通过对刑罚执行机关提请过程中存在的违法问题发出纠正违法通知书、参加人民法院的减刑、假释庭审活动，以及参加暂予监外执行病情鉴定等过程，及时就刑罚变更执行存在的问题，阐明检察机关的意见，促使上述机关作出既符合法律规定，又符合公平价值追求的裁定或决定。

查处变更执行违法犯罪是刑罚变更执行同步监督的保障。对刑罚变更执行活动中的非常规现象，要跟踪监控，深挖背后可能隐藏的违法犯罪问题，弥补检察建议和纠正违法手段刚性不强的弊端。

（二）检察机关对刑罚变更执行监督并非书面审

《刑事诉讼法》第255条和第262条规定执行机关应当将暂予监外执行书面意见和提请减刑、假释建议书的副本抄送检察院。对此规定理解和适用必须强调的是，对修改后刑诉法新增的刑罚变更执行同步监督职责不能片面理解为书面审。以往检察机关主要是在执行机关作出提请决定以前介入，以检察室为主审查执行机关提请材料，再向执行机关提出意见，并将意见附卷送人民法院。多年监所检察实践证明过往做法不仅要保留，监督触角还应进一步延伸。

首先，检察室是直接承担监所检察职责的基本职能部门，其监督主体地位毋庸置疑。以检察室为主，监督执行机关刑罚变更执行活动符合检察实践，也有利于提高监督的针对性和实效性。

其次，检察机关对刑罚变更执行监督是对活动全过程的监督符合立法本意。对罪犯提请减刑、假释是刑法在执行刑罚活动中的具体运用，人民检察院是国家法律监督机关，对刑法在实践中运行的过程和结果进行全面监督是法律赋予其应尽职责。

第三，提请减刑、假释活动是执行机关执行刑罚活动之一，人民检察院对执行机关提请减刑、假释监督提前介入，符合刑诉法第265条之规定。正如人民法院受理执行机关提请减刑、假释案件后，要进行庭前调查、法庭审理、合议裁定等程序，检察机关对刑罚执行机关提请减刑、假释建议书和暂予监外执行书面意见进行审查，也并不仅仅是书面审，全过程审查监督才能更加有利于维护法律的公平公正。

（三）同步监督起点和检察意见的规范化

减刑、假释的条件在刑法中做了明确的规定，其实质要件除了执行刑期达到规定条件外，根本指标是确有悔改表现，刑罚执行机关对罪犯悔改表现主要采取的是计分考核办法，当罪犯服刑达到规定的时间间隔和规定的奖励分后，执行机关即召开分监区集体评议会议，启动提请减刑、假释程序。日常计分考核，不仅是执行机关启动提请减刑、假释活动的基础，严格意义上讲，也是减刑、假释程序的起点。对罪犯日常计分考核是执行机关狱政管理活动的一项内容，贯穿于罪犯改造全过程，为此，以检察室为主体的刑罚变更执行监督以罪犯日常计分考核作为起点是客观的。

《刑事诉讼法》第255条和第262条规定，人民检察院在收到暂予监外执行书面意见副本或者减刑、假释建议书副本后，可以向决定或者批准机关、法院提出书面意见。书面意见抄送人民检察院的从无到有，增加了一个关卡，增加了一个制约手续，丰富了检察监督的手段，完善了检察机关对减刑、假释的监督机制。但不能将《刑事诉讼法》第255条和第262条规定的“可以”理解为可以提意见，也可以不提意见，应当理解为法律的一种授权性规定。法律赋予检察机关的监督职权既是权力，同时更是一种职责，而是职责就应当履行，否则就会变成选择性监督或者监督不作为[2]。为此，检察机关应当对执行机关提请的减刑、假释案件逐人审查，签署检察意见。对执行机关提请变更执行活动的检察意见应以检察意见书形式提出。检察意见书一般应包括以下内容：（1）案件的来源、审查依据；（2）经检察认定的基本事实；（3）检察意见。应表述为：“XXX等X名罪犯符合减刑（假释）法定条件，执行机关提请程序符合规定，检察机关对执行机关提请XXX等X名罪犯减刑（假释）意见无异议。”

二、同步监督机制的探索与实践

（一）工作联系机制上加强外部协调

检察机关实现刑罚变更执行同步监督需要执行机关、人民法院的相互配合与协调。加强与外部的协调工作，与执行机关、人民法院建立常态化的工作联系机制，是刑罚变更执行同步监督的基础依据和保障。盘锦市城郊地区人民检察院与盘锦市中级人民法院、盘锦监狱启动建立了工作联系机制，进一步完善联席会议制度，为刑罚变更执行同步监督工作顺利进行提供了沟通通道保障。与执行机关明确了检察机关审查减刑、假释、暂予监外执行案件的时间应当在执行机关决定提请（呈报）减刑、假释、暂予监外执行之前，把监督的关口和措施提前到监狱提请（呈报）减刑、假释、暂予监外执行阶段，疏通了检察机关的知情渠道，增加了监督调查的硬性措施，强化了监督的时空效力[3]。同时也避免了将不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的案件报送法院和决定机关而造成司法资源的浪费。就减刑、假释案件而言，在庭前，经检察机关指出减刑、假释提请中存在的问题，由执行机关认真核实后予以纠正，避免进入审理程序而造成司法浪费，无疑符合诉讼经济的原则，也避免了给法院造成案多人少的办案压力[4]。与人民法院对财产刑罪犯、累犯、受行政处罚罪犯减刑的原则、交付罚金数与减刑幅度的对应关系，以及职务犯罪等罪犯假释具体条件予以细化，避免了法院审理工作的随意性。

（二）监督程序上实行三级审查制

盘锦市城郊地区人民检察院探索制定了刑罚变更执行检察工作规范，实行检察室检察、法制检察科审查、检察委员会审核的三级审查制，在程序上实现了刑罚变更执行的同步监督。检察室通过日常检察，准确掌握罪犯考核奖罚情况及病情状况，建立档案，对罪犯日常考核实行动态监督。监区在拟提请（呈报）减刑、假释、暂予监外执行时，将相关材料移送驻监检察室，检察室根据日常检察掌握的数据逐人审查，参加监区长办公会议，发表检察室检察意见，并将检察情况三日内报送法制检察科。法制检察科对照监狱提请（呈报）减刑、假释、暂予监外执行的罪犯名单、鉴定书等书面材料，在五日内对检察室报送的材料及提出的检察意见进行审查，逐人签署审查意见。完成审查后形成书面审查材料，连同检察室报送的材料一并提交检察委员会进行审核。会议形成书面记录，由检察委员会委员签字。法制检察科为院检察委员会减刑、假释、暂予监外执行审核工作办公室，负责综合审查和与监狱相关部门协调工作，并代表本院参加监狱减刑、假释、暂予监外执行工作评审委员会会议，发表检察委员会审核意见，提交检察意见书，同时将检察意见书呈报上一级人民检察院。

（三）监督措施上坚持“三查二谈一报”、“现场监督”、“跟踪检察”、“亲访”等制度

司法实践证明，对刑罚变更执行监督纠正报请相当重要，跟踪监督实现无错呈报更重要。盘锦市城郊地区人民检察院立足监督关口前移，从刑罚执行变更的源头抓起，防止只对减刑、假释、暂予监外执行等问题书面审查和只注重并认可分数对减刑、假释的决定意义，而不关注分数的由来，对三级审查制内涵进行丰富和发展，实行了“三查二谈一报”检察模式，在实体上实现了刑罚变更执行的同步监督。即对罪犯的岗位及表现现场核查，对罪犯的月考核档案随机抽查，对监区评议活动及时审查；与罪犯谈话、与干警座谈；季度减刑人员及幅度预审预报。建立罪犯日常计分考核监督台账，掌握罪犯的原始奖励分、劳动岗位及罪犯奖惩情况。与三级审查中检察室书面审理相结合从而使监督更加有力，实现了对罪犯日常考核奖罚实体内容的同步监督，从源头上控制执法不公，筑起公正公平之堤。制定假释罪犯跟踪检察办法，实现监外执行监督的无缝对接。实行暂予监外执行罪犯亲访制，联合监狱定期实地考察，全程了解罪犯病情治疗情况，对回到社会的监外执行罪犯进行跟踪监督。制定保外就医病情鉴定现场监督制度，对每一名拟呈报保外就医罪犯的病情鉴定和续保鉴定，检察室派员与监狱纪检监察部门一道进行现场监督，促使鉴定意见公平、客观。

（四）开庭审理监督上规范出庭工作

按照人民法院审理减刑、假释案件工作相关规定，法院开庭审理减刑、假释案件，可以通知市人民检察院派员出庭，有派出院的，也可通知派出院派员出庭，盘锦地区目前实行的是由派出院派员出庭。由于检察室对被提请减刑、假释罪犯及监区、监狱提请程序等情况掌握资料详实、具体，利于庭审监督并发表意见，所以出庭人员由检察室检察人员组成。出庭前，派驻检察人员对人民法院拟裁定减刑、假释人员的公示情况进行监督，对人民法院移送的开庭人员名单及相关材料进行审核。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》的相关规定，受派出院指派出席法庭，对“六类”案件的开庭审理进行现场监督，依法行使询问权、讯问权、质证权、当庭建议权、发表减刑、假释案件同步监督检察意见权（以检察意见书的形式提出），同时行使对减刑、假释庭审活动的监督权。人民检察院收到人民法院减刑、假释裁定书副本后，逐人审查，认为减刑、假释裁定不当及对检察意见未予采纳的，提出纠正意见报上一级人民检察院按规定程序处理。

实践中，为解决人民法院或决定、批准机关在检察机关按照规定时限提出意见之前就作出裁定或决定的问题，盘锦市城郊地区人民检察院刑罚变更执行检察工作规范中列举了四种不予审查情形，规定了向人民法院通报机制。即有下列情形之一的，本院检察委员会对监区或监狱本次提请减刑不予审核，并由法制检察科将检察委员会意见通报市中级人民法院审监庭和监狱有关部门：监区未将提请减刑相关材料移送检察室的；监区召开监区长办公会未邀请检察室参加的；监狱未将提请减刑材料移送法制检察科的；监狱与监区拟提请减刑罪犯名单不一致的。

三、制约同步监督瓶颈性问题

（一）从监督主体而言，存在基础性短板，难以负担刑罚变更执行同步监督的重度负荷

修改后刑诉法实施后，对刑罚变更执行监督转为全过程监督，实际工作量明显加大。仅就盘锦监狱减刑案件而言，每季度均有500余件，按照《人民检察院刑事诉讼规则》第649条规定应当逐案进行审查，发现减刑、假释建议不当或者提请减刑、假释违反法定程序的，应当在十日以内向审理减刑、假释案件的人民法院提出书面检察意见，同时也可以向执行机关提出书面纠正意见。而目前盘锦市城郊地区人民检察院院编制只有21人，从事检察室工作的检察人员配置明显薄弱，在很短的时间内对每件进行审查，还要完成刑罚执行和监管活动及其他常规检察职责，任务是艰巨的。监所检察业务软件的研发和应用等信息化建设缓慢，信息化水平较低。以完全不对等的力量履行着刑罚变更执行同步监督的重要职责，同步监督质量也自然要打折扣。现有检察人员的年龄结构、知识结构也无法满足专业化“六类”减刑、假释案件开庭审理监督的要求。

（二）从监督依据来看，存在法律规定不完备，检察机关同步监督无从介入

从减刑、假释的实际运作情况看，罪犯是否确有悔改表现考量，由执行机关通过日常考核来评定。由于法律规定的模糊，可操作性不强，司法部制定了《关于罪犯计分考核奖惩的规定》，各地结合实际，制定更加具体化的日常考评办法和细则，执行机关干警依据本地标准，直接负责决定着罪犯日常考核档次和奖励分数，确定罪犯奖励分数基本都属于执行机关自由裁量的范围。而执行机关计分考核这一实质影响罪犯减刑、假释的重要内容更多体现的是监管场所部门内部规章，难以上升到法律高度，检察机关对于外在制约的法律效力介入实际较少，名为同步监督，实则泛泛而过，同时客观上掩饰了一些减刑、假释的不公和徇私舞弊现象，陷入非常尴尬的境地。

（三）从监督范围分析，存在裁定监督缺失，直接影响检察机关同步监督整体效能

修改后刑诉法实施后，人民法院对减刑、假释的案件采取了书面审理与开庭审理相结合的方式。审理中很少关注分数由来和调查核实罪犯服刑改造的真实情况，尤其在案件日渐激增的状况下，法院的审理也只不过是程序性审查而已，检察机关对法院裁定的监督发挥不了应有的作用。而“六类”减刑、假释案件的开庭审理在检察系统尚无明确的规章制度加以约束，出庭监督并无具体的操作细则，导致部分检察干警在出庭过程中对于庭审监督的认识不一致从而影响了监督效果。近年来，由于人民法院加大了对罚金刑的执行力度，对判处附加罚金刑的罪犯在减刑、假释环节上直接或间接设定“关卡”，而执行机关、检察机关、人民法院会签确定的财产刑罪犯减刑原则设定有上下浮动范围，导致法院对已交付罚金的罪犯减刑幅度自由载量权过大，给监管工作带来了很多困难，也造成检察机关同步监督的无奈。

上述问题无疑成为制约同步监督的瓶颈，亟待采取措施解决。

四、解决制约同步监督的建议

（一）强化自身完善，提高刑罚变更执行同步监督主体专业化建设

派驻检察人员要结合检察工作实际，进一步拓展刑罚变更执行同步监督工作途径。完善内设机构设置，逐步建立正常的人员补充机制。根据派驻检察机构现有人力资源配置情况，打破部门界限，成立一支专业的刑罚变更执行监督队伍，使刑罚变更执行同步监督队伍向专业化、规范化方向发展。改善执法条件，进一步完善检察业务保障机制，人力、物力倾斜于检察室。加强信息化建设，加大科技强检的投资力度，研发应用刑罚变更执行同步监督软件，实现与执行机关监管系统、监控系统联网，发挥网络平台高效管理、动态监督的功能和作用。

（二）规范监督基础，实现刑罚变更执行监督工作本身的规范

就减刑、假释而言，其作为一种刑罚变更，当然的属于刑法罪刑中“刑”的范畴，所以要遵守罪刑法定的原则，即法律无明文规定的不能作为罪犯减刑、假释的依据。检察机关的监督也应该只以法律为基础。尽管刑法对减刑、假释条件规定较为宽泛，留下很多空白地带，但执行机关在弥补减刑、假释法律空白所制定的司法解释、部门规章，必须符合刑法的立法本意，也应有检察机关的参与和监督。只有在执行机关、人民法院的细化规定有检察机关参与并认可的基础上，检察机关才能实现同步监督在每个减刑、假释案件中的覆盖。防止在部门利益和权力扩张本能的驱动下，减刑、假释法律空白留下的自由裁量空间被相应的部门细化为自身的种种甚至是不受监督的权力。

（三）拓展监督空间，探索减刑、假释案件开庭审理监督工作模式

减刑、假释程序本身是对原判刑罚的变更，属于司法权的范畴，而司法权的被动特征决定了减刑、假释程序不能由法院自行启动而必须由作为诉讼一方的控方提出。因此，要改变由执行机关直接移送减刑材料、审判机关直接选定开庭案件的工作模式[5]。人民检察院应当参与到庭审中去，充分发挥检察监督职能。具体来说，检察机关应拥有减刑、假释异议权和减刑幅度建议权。赋予检察机关参与程序之中的制约权力，扩大程序控制力，加重检察机关在刑罚变更程序中的话语份量[6]。对于“六类”案件之外的减刑、假释案件的审理监督，监所检察部门和派驻检察机构业务负责人应当列席法院审判监督庭对减刑、假释案件合议会，改变监所检察部门和派驻检察机构在减刑、假释裁定中处于程序外的“局外人监督”的被动局面。

注释：

[1]孙存德、宋红伟，《刑罚变更执行同步监督机制研究》，载《犯罪与改造研究》2011年第4期。

[2]袁其国，《监所检察部门执行修改后刑诉法应注意几个问题》，载《法制网》2013年1月14日。

[3]同[1]。

[4]徐金贵、徐建、张庆立，《检察机关减刑假释创新机制评析》，载《人民检察》2012年第3期。

[5]黄万成，《开庭审理减刑、假释案件应先完善四项机制》，载《检察日报》2011年9月20日。

[6]同[1]。