欧盟对内对外气候变化政策分析

朱松丽

欧盟是气候变化全球治理的中坚力量。虽然2009年哥本哈根会议以来，欧盟引领国际气候谈判的话语权和领导力量有所减弱，经济危机也或多或少影响了相关投资，但欧盟并没有放弃一贯的政治诉求，内部低碳发展决策和行动也没有停滞，并取得了相当成效。这对推动全球应对气候变化进程，特别是如期达成有效公平的“2015年协议”有非常积极的意义。

欧盟内部低碳发展现状

一、欧盟及其主要成员国基本实现了发展与排放的绝对脱钩

2012年欧盟二十八国（EU-28）温室气体排放总量（不包括土地利用和土地利用变化）约为45.44亿吨二氧化碳当量（CO2-eq，占全球排放10%左右）[1]，比1990年降低18.36%。《京都议定书》第一承诺期（2008—2012年）EU-28年均排放量为47.09亿吨CO2-eq，比1990年降低16.3%；欧盟十五国（EU-15）年均排放量为37.60亿吨CO2-eq，比1990年降低11.8%，超额完成第一承诺期年均降低8%的目标（如果考虑土地利用和土地利用变化以及灵活机制，欧盟超额目标的程度还要更高一些）。就人均排放而言，2012年EU-28人均排放已经降低至9吨CO2-eq，比1990年降低了四分之一左右；其中能源活动CO2人均排放约为6.91吨（我国已达接近6吨）。就经济发展而言，从1990年到2012年，EU-28的经济总量增长了40%以上。可以说，在这个阶段欧盟作为一个整体，稳步实现了经济增长与温室气体排放的“绝对脱钩”。

欧盟“三驾马车”——德国、英国和法国——对欧盟低碳发展发挥了不可替代的作用。2008—2012年间，德国、英国和法国的年均排放量比1990年分别降低了24.6%、23.0%和8.40%，全部超额完成了欧盟内部分担协议中所确定的任务（分别为21.0%、12.5%和0%）。

二、积极应对气候变化已经成为欧盟主要成员国跨政党的社会共识

德国很早就提出了2020年温室气体总量比1990年降低40%的目标，成为发达国家中减排力度最大的国家。通过2010年9月和2011年8月德国联邦政府分别发布的“能源概念”和“加速能源转型决定”，德国形成了完整的“能源转型战略”和路线图，力保实现2050年排放至少降低80%的目标和其他中期目标。2013年9月德国大选，默克尔率领的联盟党获胜，随后与社民党组成“大联合政府”，两党再一次确认了能源转型目标，并以法律形式确认了2025年和2035年可再生能源电力发展目标（2025年为40—45%；2035年的目标为55— 60%， 社民党一度要求达到75%）。这种跨越政党的共识已经深深根植于德国社会之中。

2008年英国议会通过了《气候变化法案》（Climate Change Act）（以下简称《法案》）， 使英国成为世界上第一个以法律形式明确中长期减排目标的国家，即与1990年温室气体排放水平相比，2020年减少34%、2050年减少80%。该法案作为英国政府应对气候变化的综合性法案，赋予政府更大的权力制定相应的政策法规，提出了包括要求制定每五年为一时段的碳预算计划、建立公司温室气体排放报告制度、加快节能、提高适应能力等内容。2009年，英国政府对外发布了《低碳转型计划》（即第一到第三个碳预算计划），提出英国到2020年向低碳社会转型的具体发展目标。第四期碳预算的通过虽然经过一些波折，但依然保持了原有的目标（2030年排放降低50%）。

法国在应对气候变化方面虽然一直比较低调，但20世纪70年代以来形成的优越的电源结构（75%为核电）为其带来先天优势，这得益于法国超前的战略思维和技术储备。2013年以来，法国在全国范围内开展了“能源转型辩论”，希望基于国家辩论能够在2014年出台相关国家法律。目前提出的目标有两个，分别针对“去碳”和“去核”：第一，2050年温室气体排放量降低到1990年的25%；第二，2025年将核能比例降低到50%。在节能的基础上，剩余的能源供应缺口将主要依靠可再生能源提供。基于独特的“核文化”，目前法国政府和公司在适应气候变化方面又先行一步，指导各大公司建立“适应战略”，保证能源系统的运行和安全不受和少受气候变化的负面影响。此外，法国政府和相关机构正努力为“2015年气候变化巴黎会议（COP21）”的顺利进行开展斡旋，展现欧盟和法国更积极的立场。

三、欧盟主要成员国选择了不同的低碳发展路径

德国选择可再生能源作为低碳发展的着力点。德国成功的上网电价政策（feed-in tariff）对推动风电、太阳能光伏等技术的发展起到了决定性的作用。[2]带有调节机制的上网电价政策既能够产生适当的激励作用，又通过与时俱进、量体裁衣式的灵活设计推动企业的创新精神，促进可再生能源技术越来越具有成本竞争力。目前在德国北部风力发电的长期成本不超过6欧分/kWh，在德国南部光伏发电的长期成本不超过8欧分/kWh，不逊于新建燃煤发电站。到目前为止，德国能源转型已经取得了显著成效，可再生能源已经成为德国能源供应体系中的重要组成部分。截至2012年底，德国可再生能源发电所占比重已经接近23%，可再生能源占终端能源消费的比重超过12%，温室气体排放量比1990年下降了25%。虽然上网电价政策最终将成本上升传递到消费端，但电力价格增长并没有超过公众支付能力。2011年和2012年，因执行《可再生能源法》（Renewable Energy Sources Act）而产生的额外成本约为121亿和190亿欧元；对普通消费者而言，额外费用约为3.53欧分/kWh，2012年上涨到3.59欧分/kWh，相当于一个年均电力消费3500kWh的家庭每月电力账单增加10.5欧元。[3]

英国的温室气体排放下降更多依赖于天然气和核电。英国“转向天然气”（gas for dash）运动兴起的缘由可追溯至20世纪90年代初出现的英国电力市场自由化。该自由化风潮催生私营电力公司的出现，并推动这些公司投入大量资金用于兴建新型燃气发电厂。究其原因，主要是天然气价格低廉且天然气发电厂建设周期较短。此外，“转向天然气”运动还得益于20世纪90年代出现和完善的联合循环燃气涡轮机（CCGT）技术。“转向天然气”运动带来碳排放的大幅削减，并促使二氧化硫与氮氧化物（均为酸雨的主要来源）排放量呈骤减趋势。1990年，英国能源供应行业共计排放二氧化碳2.36亿吨，相当于总排放量的30.3%；至2012年，该行业二氧化碳排放量骤降近20%至1.90亿吨，相当于总排放量的32.5%。自2009年以来，支持者们纷纷要求英国开展第二次“转向天然气”运动，以此加强能源安全。这一要求起源于英国大型非常规天然气（又称页岩气）储备的开发潜能，运动支持者们希望藉此复制美国的有益经验，通过助推国内页岩气行业的蓬勃发展压低能源价格。2013年以来，英国计划对“水力压裂”技术给予税收方面的激励，支持对页岩气的大规模开采[4]。对待核能，英国的态度一度趋冷，后又开放市场，并成为能源国际合作的主要领域。英国可再生能源发展起步晚，基础薄弱，2011年可再生能源在能源消费中的比例仅为3.8%，远低于欧盟平均水平（13%），在28个成员国中仅高于马耳他（0.4%）；可再生能源电力在电力生产中的比例为8.7%，而欧盟平均水平为21.8%。这为远期的深度减排带来隐忧。

在法国，核电占电力消费的75%，占一次能源消费总量的38%；核工业提供了数十万直接和间接就业岗位。在日本地震和核事故后，法国多次重申法国能源政策不变，将继续走核电发展道路。最新一轮法国大选之后，随着奥朗德总统的上台，法国核电政策发生某些变化，但不影响核电的主体地位：到2025年，法国核能发电占全法发电总量的比例将降至50%，2016年将关闭费斯内姆核电站的两个核反应堆，未来在诺曼底地区弗拉芒维尔市建造的欧洲压水核反应堆EPR将是未来五年内法国唯一投产的核反应堆。奥朗德的目标是使法国能源结构更趋合理，通过减少核电，推动可再生能源发展，保持产业竞争力；加快住宅的地热供暖建设，降低法国对核能和石油能源的依赖度。“去核”和“去碳”相互依赖，减少的核电供应将主要由可再生能源提供。

不同的气候和能源政策基于不同的资源禀赋、文化传统甚至伦理道德方面的考量，欧洲各国均保持了相互理解的态度。德国弃核是2000年以来就开始的讨论的结果，日本核事故只是加速了原有计划的实施。其中原因更多在于民族意识（对核威胁、核战争的彻底放弃）、伦理道德判断（对核事故和风险的认知）和对可再生能源发展的强大信念。法国率先发展大规模核电完全出于对能源安全和独立的考虑。英国则深受自由经济影响，更强调市场机制的作用。

欧盟2030年气候

和能源一揽子政策设计

2008年欧盟提出了“20-20-20”的气候和能源一揽子政策，确定了2020年前减排目标[5]，切实推动了“巴厘路线图”的谈判。2014年1月，欧盟委员会又率先提出了到2030年欧盟相对1990年减排40%、可再生能源比例达到27%的“后2020年”低碳发展目标，等待欧盟理事会和欧洲议会的批准[6]。潘基文给予高度赞扬，希望欧盟能尽快将其法律化，带到2014年9月联合国气候变化峰会会场。

同时，欧盟提出了对碳排放交易制度的改革措施和对能源效率目标的期待。作为碳排放交易先驱的欧盟排放权交易体系（EU ETS），近年来遭遇严重挑战，较长一段时间以来碳价一直徘徊在每单位排放许可4—5欧元，无法对企业形成有效的激励。表面原因当然是供过于求，深层次的原因很复杂[7]。一是虽然经过近十年的摸索，但体系自身的设计依然存在缺陷，包括配额的免费发放、不够紧缩的排放总量限制和有松有紧、努力程度不一的国别目标；二是欧洲经济整体尚没有摆脱经济危机，工业规模降低，生产低迷，排放量自然走低，对排放许可和碳信用的需求也持续降低；三是碳排放交易政策与其他政策（例如可再生能源上网电价政策）之间的相互影响目前还不很清楚，有些影响是负面的；四是欧盟大规模开放碳市场，清洁发展机制和联合履约机制[8]等产生的碳信用大量涌入，而欧盟又几乎为唯一的购买者，成为供过于求局面形成的原因之一。此次委员会建议在2021年新一期交易期起始之际设立市场稳定库存（Market Stability Reserve）[9]，解决排放许可大量结余问题，提高市场的稳健性。

鉴于提高能源效率对于能源安全的重要意义，委员会对能效目标持开放态度，希望通过深入研究后再审慎提出。乌克兰危机以来，欧盟进一步认识到提高能源自给率的重要性，于2014年7月23日提出了“2030年气候和能源一揽子政策”中的量化能效目标选择[10]。欧盟深入研究了能效目标分别为25%、27-30%、35%和40%（相比1990年降低的比例）等情景下欧盟2030年的能源消费总量、额外成本和投资需求以及天然气进口需求，基于此，欧盟建议能效目标应该提升至30%，较之前的25%有较大幅度提升。

按照中长期低碳发展目标，2020年和2030年欧盟的人均排放将分别降低至7.55和6.44吨CO2-eq /人，能源活动CO2排放将分别降低至约5.8 吨和4.9吨CO2 /人。2050年，欧盟的人均排放更将降低至2—3吨CO2-eq。

欧盟“2015年协议”

立场和策略简析

欧盟积极推动国内低碳发展的同时，也积极推动国际气候治理。虽然其背后的动机和动因多种多样[11]，但这种积极的立场足以使其获得先发优势和话语权，在国际关系中占据道义制高点，为其他国家施加压力。

从历史上看，欧盟重视在国际法和多边机制框架内协商解决各国“责权利”问题，追求区别于美国的特征。这使得欧盟始终坚持以《联合国气候变化框架公约》为主体推动全球气候治理，在美国退出《京都议定书》的情况下通过提出文本草案并积极寻求与发达国家和发展中国家的妥协与合作，推动和领导了《京都议定书》的生效。2011年德班会议上欧盟力促“德班增强行动平台”（以下称德班平台）的通过，即从2012年起就2020年后包括所有缔约方的“议定书”、“其他法律文书”或“经同意的具有法律效力的成果”（简称“2015年协议”）进行谈判，最晚于2015年结束谈判，2020年起生效。欧盟的领导力得以回升。2012年多哈会议欧盟和发展中国家一起推动达成《京都议定书》二期，随后全力投入到德班平台谈判中。

对正在谈判中的“2015年协议”，欧盟延续了既有的立场，但在与美国和“基础四国”的较量中，不得不在某些方面做出妥协。

对于基本原则，欧盟与其他发达国家的立场基本一致，即不应固守公约附件一和非附件一缔约方的二分法，而应动态适用“共同但有区别的责任和各自能力”原则，打破二者之间的“防火墙”。但在相关谈判策略上，由于美国、日本等“伞形”国家打破二分法的呼声很强烈，欧盟采取了较保守的姿态。

对于协议的模式，欧盟主张新协议应该是一种在力度和广度上加强的《京都议定书》模式，即要求所有缔约方承担同样性质的减缓责任，并且建立目标调整机制来加强减缓力度，在一定程度上体现“自上而下”的要求。欧盟放弃了根据或参考“2℃”目标“自上而下”确定主要排放国家减缓责任的理想模式，但依然希望协议能以具有较强法律约束力（legally-binding）的形式体现，这与美国有本质区别。

关于协议的内容，欧盟与发展中国家的立场较为一致，认为新协议应当包括减缓、适应、资金、技术等公约各方面的内容，但欧盟也特别强调透明度、核算、遵约等与减缓直接相关、确保各方履行减缓公约义务的机制。

在谈判进程中，除了加强与集团内部的其他发达国家的沟通外，欧盟特别善于“拉拢”小岛国集团和最不发达国家，分化发展中国家阵营。这在“德班平台”通过的谈判中表现得尤为明显。在目前的谈判中，欧盟继续和扩大这种结盟策略，在道义上为排放大国施加压力，“基础四国”的团结或多或少受到影响。

结 语

欧盟在全球气候治理中的地位举足轻重。一方面，欧盟通过国内行动推动开创绿色低碳发展新模式，取得相当成就；另一方面，欧盟积极引导国际气候谈判，树立了良好的负责任形象。在低碳发展进程中，虽然国内遭遇了能源价格上升、产业竞争力下降、排放交易体系出现波折等困难；在国际谈判中，一度面临“边缘化”、领导力下降的境遇，内部成员国的纷争也使2030年目标算不上特别的“雄心勃勃”[12]，甚至一定程度上限制了欧盟对外气候政策的灵活性，但这些问题都没有从根本上动摇欧盟的强大政治意愿。单纯从低碳发展的角度看，世界各国应该为欧盟的作为喝彩。

在应对气候变化国际合作方面，欧盟重视国际法、青睐多边机制的行为方式与中国的立场有诸多契合之处；欧盟所推动的“2015年协议”构架与中国的倾向有共同点，更有不同点。针对共同点，双方应明确认识扩大共识；针对不同点，双方应开展坦诚积极的交流沟通，促进相互理解。这种沟通交流有助于中国在“2015年协议”构建关键时期，建立务实的形象和获取更多的周旋空间，让世界各国了解中国的贡献，更理解中国的难处和特殊挑战。

（作者系国家发展和改革委员会能源

研究所环境中心副主任，副研究员）

（责任编辑：刘娟娟）

[1] UNFCCC， 2014. Greenhouse Gas Inventory Data - Detailed data by Party. Available at： http：//unfccc.int/di/DetailedByParty/Event.do？event=go [2014-08-14]

[2] 王乾坤、周原冰、宋卫东、方彤：《德国可再生能源发电政策法规体系及其启示》，载《能源技术经济》，2010年第22卷第3期，第50-54页；阳芳、周源俊：《利用光伏上网电价政策促进我国光伏产业发展的思考——德国光伏上网电价政策及其对我的启示》，载《价格理论与实践》，2010年第8期，第42-43页。

[3] BMU， Renewable Energies - Driving Germanys Energiewende. 2012.10.

[4] Sonja Van Renssen. 2013. Climate savior or spectre？[J] Nature Climate Change. 2013， Vol.3： 440-441.

[5] 即承诺到2020年，欧盟温室气体排放量在1990年基础上减少20%，可再生能源在总能源消费中的占比提高到20%，能源效率提高20%。

[6] European Commission. 2014. Communication from the commission to the European parliament， the council， the European economic and social committee and the committee of the regions： A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030. Available at： http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX：52014DC0015&from=EN [2014-01-24]

[7] Koch N.， Fuss S.， Grosjean G. and Edenhofer O. 2014. Causes of the EU ETS price drop： recession， CDM， renewable policies or a bit of everything？ - New evidence. Energy Policy， http：//dx.doi.org/10/1016/j.enpol.2014.06.024

[8]《京都议定书》设定的灵活机制，帮助发达国家履行其在议定书下的减限排义务。

[9] European Commission. 2014. Proposal for a decision of the European Parliament and of the council concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading scheme and amending Directive 2003/87/EC. Available at：http：//ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/docs/com_2014_20_en.pdf [2014-08-27]

[10] European Commission. 2014. Communication from the commission to the EuropeanParliament and the council： Energy Efficiency and its contribution to energy security and the 2030 Framework forclimate and energy policy. Available at： http：//ec.europa.eu/energy/efficiency/events/doc/2014_eec_communication_adopted.pdf [2014-08-14]

[11] 傅聪：《2012. 欧盟应对气候变化的全球治理：对外决策模式和行动动因》，载《欧洲研究》，2012年第1期，第66-80页。

[12] PBL Netherlands Environmental Assessment Agency. 2014. Greenhouse gas emission reduction targets for 2030： conditions for an EU target of 40%. Available at： http：//www.pbl.nl/en [2014-02-13]