影子银行监管国际实践及对中国的启示

李佳

摘要：金融危机爆发后，影子银行监管问题成为世界各国及国际组织关注的重大议题。美英等国以及国际金融稳定委员会（FSB）已经出台了关于影子银行的界定和监管举措的法案及政策指引。我国也应结合国情，在借鉴国际实践基础上，推进相关监管法制构建并积极参与影子银行监管的国际金融法制变革，维护全球金融稳定。

关键词：影子银行；系统性风险；监管套利

中图分类号：F830文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）07-0178-02

影子银行自产生以来，就以蓬勃之势迅速发展，其在繁荣金融市场方面起到了重要作用，但同时影子银行游离于监管之外的运作模式也给金融市场带来了很大风险。此次金融危机的爆发和迅速蔓延被普遍认为和影子银行的扩张有很大关系。因此近年来，世界各国及国际组织针对影子银行监管问题都提出了一系列的规制措施。我国影子银行发展的规模虽然不大，但也隐藏着巨大的风险，有必要借鉴影子银行监管的国际实践，形成本国的监管体系。

一、影子银行概述

2007 年，美国太平洋投资管理公司执行董事保罗·麦考利在美联储年度会议上，第一次以“影子银行”这一表述来形容游离于监管之外的庞大衍生品市场。随后其他国家和国际组织也对影子银行提出自己的界定。2011 年 4 月，金融稳定理事会（FSB）在其发布的文件：《影子银行——审视这一问题》中明确了影子银行的概念，即广义上“传统银行系统之外可能引发系统性风险和监管套利的信用中介的实体和业务”，以及狭义上“传统银行系统之外实体和业务的信用中介”。[1]在我国，“影子银行”的定义尚未明确。中国社科院金融研究所发展室主任易宪容认为“只要涉及借贷关系和银行表外业务都属于‘影子银行。”有的学者则提出“认识中国的影子银行，最好按银行产品线和业务线来梳理。中国的影子银行主要指银行理财部门中典型的业务和产品，特别是贷款池、委托贷款项目、银信合作的贷款类理财产品。”理论界之所以对影子银行的界定没有形成明确的概念，一是因为影子银行作为一个全新的产物，人们对它的认识还不够深入，二是因为金融市场瞬息变换，影子银行产品不断推陈出新，定义也将随着改变，并且各国金融环境不同，对其界定必将存在差异。从全面监管、最大范围防范风险的角度出发，对影子银行的界定采取广义说比较合理，即把所有游离于传统银行监管体系之外的金融机构和金融中介，以及传统银行应用影子银行工具和运作方式的金融工具和产品。

二、影子银行的风险

影子银行自身的特征就决定着其必然存在高风险。首先，影子银行的资金来源受市场流动性影响较大；其次，由于其负债不是存款，不受针对存款货币机构的严格监管；再次，影子银行由于监管较少，杠杆率较高。这就使影子银行承担着市场风险、信用风险以及流动性风险。比如影子银行由于游离于监管之外，很容易利用高杠杆进行运作，而在经济下行迅速去杠杆化时就会加剧损失。此外，影子银行为了规避风险会通过证券化等技术手段将自身风险分散到整个金融体系中，导致风险累积，形成系统性风险。影子银行带来的另一个风险是监管套利。监管套利是利用监管机构对商业银行和影子银行监管尺度不一致，规避管制大量开展影子银行业务。传统银行借助影子银行从事高风险的业务不仅会造成流入影子银行体系的资金规模不断扩大，还将给银行监管带来巨大的风险，最终导致金融体系风险积累。影子银行系统直接或间接地成为系统性风险的来源、创造监管套利的机会，一旦这些风险成为现实，将给整个金融市场造成摧毁性的打击，因此，金融机构有必要对影子银行加强监管。

三、影子银行监管的国际实践

（一）美国英国及欧盟的监管法案

作为金融海啸爆发的中心，美国率先提出了影子银行监管法制的改革。2009年7月，纽约联邦储备银行率先发布了 《影子银行体系：金融监管的启示》的报告，对美国影子银行体系的发展状况进行了简要介绍，并建议在后危机时代加强监管。2010年7月美国通过了的 《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（下称 “《多德—弗兰克法》”），该法案在多个条款中提出了对影子银行监管的改革方案。此外，英国2010年6月的《金融监管改革法案》和欧盟2010年9月的《泛欧金融监管法案》中也对影子银行监管提出改革方案。虽然各国对影子银行监管的立法略有差异，但是其主旨离不开对系统性风险和监管套利的防范。对这些法案对比研究发现，其侧重点集中在以下几个方面：首先是要扩大影子银行的监管范畴，建立宏观审慎监管机制，系统性评估影子银行体系。美英及欧盟都认识到了系统性风险监管对金融市场的重要性，纷纷起立类似金融稳定监督委员会的机构，从宏观层面监管影子银行风险。如美国的《多德——弗兰克法》成立了一个由多方参与的“金融稳定监督委员会”( FSOC)，并赋予其和美联储 ( FRS) 共同作为宏观审慎监管者地位，宏观地监测包括影子银行在内的金融市场上各种可能出现的风险，提出应对措施，以将之控制在萌芽阶段。其次，各国都加强了对影子银行实体和业务的监管。影子银行业务通常是各种纷繁复杂的金融衍生品,他们往往游离于监管机构的监管范围之外,直接规定对影子银行业务和实体的监管措施，可以有效控制可能引发的系统性风险。再者，减少影子银行与传统银行的关联性也是美国的积极举措。影子银行机构和传统银行往往存在着密切的联系，这种系统性风险的累积会产生溢出效应，加剧资产的泡沫。《多德——弗兰克法》引入沃克尔规则，规定银行投资私募股权基金和对冲基金的规模不得超过银行股权的3%，并要求银行将自营交易和类似的投资活动从加入存款保险体系的银行机构中分离出来，要求银行将信用违约掉期、商品和股票互换交易等高风险的衍生产品剥离到特定的子公司，但允许其保留为对冲自身风险进行的利率互换、互换交易、外汇互换等交易。[2]通过这些举措阻止影子银行风险传导到传统银行，实现风险隔离。

（二）国际组织

国际层面上致力于解决影子银行监管漏洞的主要机构是20国集团（G20）及其设立的金融稳定委员会（FSB）。FSB的目标是在国际层面协调各国主管机关和国际标准制定机构的工作,以便制定和促进实施有效的监管政策及其他金融政策,并同国际金融机构合作以处理那些影响金融体系的脆弱性的问题,促进全球金融稳定。

FSB于2011年4月和10月发布了两份关于影子银行监管的报告。在《影子银行：问题的范围》报告中，FSB对影子银行进行了界定并制定出监测影子银行体系的方法，还探讨了处理影子银行引发的系统性风险和监管套利威胁的监管措施。2012年11月和2013年11月，FSB又分别发布了最新的《全球影子银行监测报告》。根据FSB的研究报告，影子银行监管法律体系的构建，主要体现在以下方面。

1.确立监测原则，宏微观角度分别监管。FSB 为各国当局如何监测影子银行提供了七项基本原则，内容涉及监测视野、监测过程、监测对象、监测重点、监管套利、专属管辖与信息交换。此外，FSB从宏微观视角，以定量和定性分析相结合方法，提出了完善影子银行监测的两个具体途径，首先监管部门在整个金融体系中评估非银行金融中介的规模和发展趋势，即宏观勾勒。其次将监测重点放在与信用中介相关而且可能带来系统性风险和监管套利的金融实体和活动上，即微观监测，并在此基础上评估两者的危害性。

2.多种措施综合利用加强监管。根据 FSB 在 2011 年 4 月所发表的《影子银行：审视这一问题》，针对影子银行的监管措施被分为以下四种：第一，针对银行与影子银行实体间的合作（间接监管）：通过规制银行与影子银行实体间的合作，来降低对银行系统所造成的系统系风险，减少风险的扩散影响，同时阻断银行通过降低监管标准从事监管套利活动。第二，对影子银行实体的监管（直接监管）：加强对影子银行实体自身的监管来减少影子银行带给其他金融系统的风险。第三，影子银行业务的监管：通过对影子银行业务的监管，降低影子银行的金融业务、金融工具、金融产品对金融市场的影响,保证影子银行体系的健康运行和发展。第四，采取宏观审慎的措施：宏观监管措施可以更加广泛地监测影子银行引起的系统性风险，而不只限于关注某些特定的实体或业务。

四、中国影子银行监管的启示

（一）中国影子银行的现状

与发达国家相比，中国的影子银行尚处于起步阶段，运作模式相对简单，但是最近几年来在我国政府金融管制环境下，金融多元化倾向和利率市场化促进了影子银行体系的快速发展，尤其是银行理财、信托和民间借贷。我国影子银行尚未形成实质性的资产证券化过程，影子银行的金融工具种类也较少，设计也较简单，杠杆倍数较小，但是其依然具有影子银行的特征，即通过创造金融衍生品等方式成为游离于监管之外可能产生风险的信用中介。在我国影子银行产品结构中，投融资风险最高的是信托基金，主要投向诸如房地产、基建投资等。随着信托资产对基础产业及中小企业的投资增长迅速，而我国经济发展环境又恶化，地方银行的不良贷款率增长，中国影子银行的危机已经日渐凸显。

（二）构建我国影子银行监管制度

我国的影子银行与欧美等发达国家差距很大，不能照本宣科他们的监管模式，应该在借鉴的基础上结合我国国情构建合理的监管制度，同时我国也应加入全球影子银行监管的法律改革中，维护全球金融稳定。

1.设立专门的监管机构，建立宏观审慎监管体系。目前我国金融监管是以“一行三会”为主体的机构监管模式，随着经济的发展，名目繁多的金融创新产品不断出现，很容易造成一些新出现的融资渠道游离于现有的机构监管之外。我国可以借鉴美国的经验，设立专门的影子银行监管委员会，由国务院牵头，中国人民银行、银监会、证监会、保监会、商务部、发改委、财政部等监管主体委派的专家组成，建立起宏观监管体系，将影子银行纳入风险监测和评估机制。

2.健全金融立法，完善法律监管。我国的《银行业监督管理法》虽然将各类非金融机构纳入银监会的监管机制之下，但是金融环境的快速变化和法律规范滞后性之间的差异会导致很多影子银行机构和产品监管较弱或者不受监管，而监管标准的不统一很容易引起监管套利风险。我国应尽快出台相关金融立法，完善这些非金融中介机构的监管措施，将各类融资渠道规范化、阳光化。

3.积极参与国际监管合作，推进银子银行监管的国际金融法制改革。金融局势关乎世界各个国家的经济发展，因此影子银行监管的国际合作必不可少。影子银行系统从某种意义上来说在全世界是一个整体，各国市场间存在着复杂而广泛的联系。加强影子银行监管的国际合作，才能有效防范危机，促进整个系统的健康发展，G20和FSB针对影子银行提出的金融监管措施和政策对我国也有很大的借鉴意义。在影子银行监管国际合作的大背景下，我国要在系统性开展对影子银行监管的同时，参与到国际影子银行监管的实践中去，包括与其他国家和地区的合作与资源的共享，还包括监管统一标准的适用与执行。

随着以《巴塞尔协议Ⅲ》为代表的银行监管要求提高,国际影子银行业务有卷土重来之势，我国在打击影子银行收紧杠杆政策背景下，也出现了一些过剩行业加大使用委托贷款获取紧缺的资金，构成了中国金融系统的新风险点。影子银行的风险防范及法律监管问题的研究仍然是任重而道远，我国要尽快完善本国监管立法，加强影子银行风险防范，也要积极投身于国际合作，推进国际金融法制变革，维护世界金融稳定。

参考文献：

[1] 袁达松.对影子银行加强监管的国际金融法制改革[J].法学研究，2012 (2).

[2] 齐萌.后危机时代影子银行监管的国际金融法制变革[J].财经科学，2013(4).

［责任编辑：庞林］