从教育收费看教育公平与政府责任：基于公共物品理论的探讨

于梦非?王红帅

摘 要：因为教育具有极强的正外部收益性，所以公共物品理论主张教育是一种准公共物品。当前，教育既可以由政府供给，也可以由私人供给。这种混合供给模式导致教育领域出现了教育消费者自主权较小、教育资源配置不公平和贫困人口不能平等享有教育权力等现象。从目前情况来看，“上学难”问题有所改善，但“上学贵”问题仍普遍存在，导致了民众的不满，进而影响着教育公平的发展。本文以公共物品理论为理论框架，以教育收费问题为切入点开展研究，对当前教育负担及其影响的社会情绪和社会景况进行分析，以期把握在教育改革过程中，政府应当如何承担或履行公共责任，从而促进教育公平发展。

关键词：公共物品理论；教育收费；教育公平；政府责任

一、教育的准公共物品属性及目前教育收费现状

1.教育的准公共物品属性分析

公共物品理论是一种经济学理论，它通过对物品进行分类来揭示不同种类物品的配置效率。一般而言，区分某一物品是否是公共物品要看它在消费上是否具有非竞争性和非排他性，只具有非竞争性和非排他性当中的一种特征的物品是“准公共物品”。布坎南从公共物品理论的角度指出，教育是一种间接消费品，是一种准公共物品。无论是哪个层次的教育，无论是在哪个地区，教育的竞争性都是存在的；排他性也存在于教育消费当中。另外，教育这类独特的物品中还存在着私人物品根本不具备的特性：外部收益性。即通过教育不仅能够使个人获得知识和能力上的提升，也有助于使其家庭、地区甚至整个国家都获得积极正面的收益。正是从这个意义上而言，无论哪种类型的教育都是“有益品”，是“准公共物品”的一种。

2.目前教育收费现状

目前，民众对各教育阶段收费都存在不满。

（1）学前教育。有研究明确指出其收费存在五大问题：“收费标准高于其他阶段教育”“收费项目繁多使得支出有增无减”“捐资助学成隐性收费附加”“民办幼儿园收费‘涨声频响”“乱收费时有发生”。虽然今年初国家已明确出台有关幼儿园禁收赞助费通知，但从目前媒体报道情况来看，不仅政策成效未显，还有不少幼儿园在通知生效之前以各种名义大幅提高收费。

（2）义务教育阶段。虽然实行九年免费义务教育，对于符合条件的家庭来说，供孩子上小学、初中似乎可以一分钱不用花，但实际上，许多学校以各种名目钻政策之漏洞，存在乱收费现象。目前的乱收费大致可归纳为三种类型：违规补课收费、强销商品收费、巧立名目收费。同时，随着优质教育资源供需矛盾越来越突出，择校现象屡禁不止，高额择校费的收取也自然成为普遍现象。

（3）高中教育与高等教育阶段。高中教育阶段收费问题与义务教育阶段十分相似，民众强烈反映的问题主要还是集中在择校费、借读费等乱收费上。至于高等教育和职业技术教育的学费实际上并不是非常高，但服务性收费和代收费项目却多如牛毛，加上住宿费、生活费，且主要以个人承担，学生家长对此的支出负担仍是比较重。

二、教育的准公共物品属性下的教育收费引发公平缺失问题

目前教育收费“高”且“乱”的现状，使许多家庭的教育支出负担感越来越重，主要反映在低收入者和外来工这两大群体。这最终造成的教育不公，也使得近年人们常说的“出身越底层，上的学校越差”“寒门难出贵子”的趋势正在被加剧和固化。

1.低收入家庭受教难

消费者付费环境下的高额教育成本使得贫困地区和贫困人口无法体会到真正的教育公平。實行义务教育以来，特别是取消义务教育阶段的学费和杂费以来，接受中小学教育的成本相对减少了一些，但对于那些贫困人口来讲，其他的费用也是难以承受的。接受高等教育的成本更是与日俱增，令很多考上大学的孩子望而却步。因而，要保证教育公平，需要在制度上和体制上作进一步的改进。

同时，消费者付费环境下不同的教育资源配置方式都会导致不公平。公办学校主要是由按照政府自身的意愿，通过行政手段来实行教育资源的配置；民办学校主要是按照市场规律，通过经济杠杆来配置教育资源。通过行政手段来配置资源虽然可以避免资源无序流动的情况发生，但是在教育资源分布不均、教育质量高的学校成为稀缺品的情况下，学生能否进入好的学校往往取决于“身份”“财富”“父母”而非“学习成绩”，给政府留出了“寻租”的空间，这导致了更大的不公平。而通过经济杠杆来配置教育资源在市场不够完善的情况下会导致资源通过教育收费的途径向优势学校流入，从而加剧两极分化。

2.外来人员家庭受教难现状分析

外来人员的孩子受教难根源是户籍门槛，它使得外来人员子女的入学机会受到“差别待遇”，使其被迫就读于自费、高价的民办学校。

民办学校数量有限、经费有限，直接导致外来人员子女接受的教育服务与本地居民存在“天然”差距。所以外来人员强烈希望获得相应的教育保障，认为外来人员子女应享有本地孩子同等的入学待遇。

三、教育收费导致教育公平缺失的成因分析

1.教育供给和投入不足是教育不公的主要成因

随着教育费用问题推向市场，而教育供给却长期跟不上民众的需求，供不应求的状态加速教育费用的增长。教育供需失衡主要体现在两大方面：一是教育供给结构性不足；二是目前优质教育资源不足也是比较突出问题，这主要反映在义务教育阶段。如果说，教育供给结构性不足带有一定“历史遗留问题”色彩，那么财政性教育投入不足则是令人难堪的现实问题。

2.政府公共责任履行不足是根本原因

政府对自身公共责任的认识与履行，在促进教育公平发展中发挥着核心作用。对于政府来说，在教育公平发展中，保障教育服务的均等化是需要政府履行其公共责任来实现的，而这里的公共责任主要是指财政性投入和日常监管。

研究表明，财政性投入与教育公平有着正相关的关系，可现状却是，财政性教育投入比重增长慢于低收入家庭教育支出比重增长。政府的教育投入比重增长停滞，反映出政府在承担教育公平发展中的公共责任不力，致使民众教育支出的个人负担加重，从而影响低收入、外来工此类“弱势群体”的孩子受教难。

除了财政性投入，政府发展教育的公共责任还体现在日常监管上。教育资源的投放力度及配置的合理性、公平性必须依靠政府日常监管的落实。可是从“乱收费”“择校风”等情况来看，政府监管不力已是毋庸置疑。

四、政府在推进教育公平中的责任

虽然从理论上而言，政府只是准公共物品的供给者之一，但是通过以上的分析可知，教育不公平的根本原因在于教育体制，具体原因是不完善的教育资源配置制度。因此，要从体制和制度上来推进教育公平，政府必须承担起应有的责任。

1.政府要出台规范供给主体之间关系的制度

诺曼·尼科尔曾经指出，政治过程在任何情况下都将通过对关键性的经济制度的影响来塑造私人的选择。总的来说，政府要切实落实民办学校的性质和地位，从制度上来约束各类学校必须承担的责任，在招生、入学及就学等方面赋予所有学校同样的政策待遇。政府还要大力鼓励市场组织和社会组织参与进学校的设置、运行和评估等各个方面。从理论上讲，只要法律和政策赋予教育以非垄断的性质，就有可能以市场的方式来提供教育这一物品。因此，政府所能提供的教育制度最关键的地方不在于需不需要市场和社会组织的参与，而在于如何协调处理好不同供给主体之间的关系。

2.政府要强制性地要求教育单位与教育消费者之间进行平等地沟通

首先，平等沟通有助于消除信息不对称，使得教育单位不能在教育过程中变相或者单方面地提高教育收费或做出其他有损教育消费者权益的事情来；其次，平等沟通能够有效地约束供给主体的理性经济人行为，使教育体现出更多的公益性而非营利性；最后，平等沟通能够提升教育消费者的权利，使其能够以更积极的心态接受教育。要做到教育单位与教育消费者之间的平等沟通，政府要做以下几件事情：一是将平等沟通机制制度化、法律化，使教育单位不能违法行为，使教育消费者意识到平等沟通既是权利又是义务；二是提供平等沟通的平台；三是组织和培训教育消费者，使之具备与教育单位平等沟通的能力。

3.政府要大力发展地方经济，加大对教育的投入

投入是基础，是前提，建立在良好的经济基础之上的教育资源公平配置才是共赢的，否则只能是低水平的平均主义。除投入之外，政府还应该在不断加大投入的基础上对教育的合理分类来引導教育消费者的分流；还可以在实际过程中采用“教育券”等多种形式，使教育消费者能够自主选择。

总之，作为准公共物品的教育既可以由政府供给，也可以由市场供给，或者是社会组织供给。但是，教育的准公共物品属性部分地影响到教育公平的实现，只有从体制上和制度上进行改革才能实现教育公平。而这些正是政府的责任所在。

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（作者单位：山东大学政治学与公共管理学院）