推进市场监管向法治化转型

迟福林

从政府改革的实践看，以放权为重点的行政审批制度改革取得重要突破，但是市场监管改革尚未有实质性破题；推进市场监管体制改革重在实现由行政监管为主向法治监管为主的转型，以强化以法治为基础的市场监管。

当前，消费市场环境与消费需求释放不相适应的矛盾比较突出。到2020年，我国的消费总规模有可能达到45-50万亿元，由此成为支撑7%左右增长的主要因素。适应这个大趋势，政府市场监管已成为牵动影响增长转型的关键之一。从政府改革的实践看，以放权为重点的行政审批制度改革取得重要突破，但是市场监管改革尚未有实质性破题；推进市场监管体制改革重在实现由行政监管为主向法治监管为主的转型，以强化以法治为基础的市场监管。

把依法监管作为市场监管改革的基本目标

这里，有三个问题需要提出来讨论：

行政审批与市场监管不分，是不是市场监管改革面临的突出矛盾？从现实看，行政审批与市场监管合为一体的特点比较突出。例如：某些机构既有行政审批权，又有市场监管权。这种“谁审批谁监管”的体制不可避免形成以审批取代监管，重审批、轻监管的问题。这也是“九龙治水、各管一段”的矛盾问题长期难以解决的根源所在。

要不要把行政审批与市场监管严格分开？行政审批是行政机关事前把关的手段，市场监管是对市场经营活动进行约束限制的行为，二者在范围、程度上有本质区别。现代市场经济条件下，有效的监管主要是事后监管，而不是前置性的审批。对于前置性的审批尽可能做到越少越好，对于事中、事后的监管则需大大强化。这样，就需要把行政审批与市场监管严格分开。

走向法治化是不是市场监管改革的目标选择？事前的行政审批是政府的权力，需要依法界定权力清单；市场监管主要是事后监管，需要建立在法治基础上。这就需要把推进由行政监管为主向法治监管为主的转型，作为市场监管体制改革的基本目标，作为法治政府建设的重大课题。

加快推进市场监管由行政为主向法治为主的转变

组建综合性、权威性的市场监管机构。为什么尽管这些年国家出台了不少市场监管的法律法规，但执行效果并不好，一个重要原因在于审批权与监管权长期不分。建议把行政审批与市场监管职能严格分开，尽快从国家层面，整合监管机构，组建综合性、权威性的市场监管机构。

调整市场监管权力结构，建立决策和执行严格分开的执法监督机构。新组建的综合性市场监管机构，应当作为执行机构依法设定：一是成立国务院市场监管委员会，整合国家工商总局、国家质量监督检验检疫总局等市场监管职能，强化消费市场监管的综合性、统一性、有效性；二是整合商务部、国家发改委、国家工商总局三家的反垄断执法权，建立直属国务院的反垄断局，增强其反行政垄断的监督功能；三是从完善“一行三会”协调机制入手完善金融监管，从侧重对金融机构本身的监管转变为更加注重对金融行为的监管，逐步由分业监管过渡到混业监管模式。

形成政府监管与行业自律、社会监管的合力。从现实看，我国行业协会监管仍处在法律、法规缺失的状态。这就需要依法赋予行业协会等社会组织在行业监管、企业自律中的法律地位。包括：依法支持各个行业的企业在自愿的基础上联合建立各类行业协会；由行业协会承接政府下放的行业管理职能，重点强化行业自律和社会监督。

强化市场监管的相关立法

研究出台综合性的《市场监管法》。一是确立市场监管机构的法律地位；二是加强行业监管立法，对行业监管的权力和责任作出法律规定，为支持社会性监管、尤其是鼓励媒体参与对市场的监管提供法律依据；三是严格规范市场监管程序，以法律制约监管权力。

修改《食品安全法》和《药品管理法》。实行最严格的食品药品安全监管制度，完善食品药品监管体制，加大违法行为惩处力度，对网购食品药品等监管空白地带进行法律规范。

将反行政垄断纳入《反垄断法》。建议在国有垄断行业、城市公用事业、公共服务领域相关行业监管中增加反垄断的内容，使这些行业监管体现公平竞争。

总的建议：把推进市场监管以行政为主向法治为主的转型，作为建设法治政府、推进法治市场经济进程的重大任务。

责任编辑：杨再梅