工会参与职业病防治:职能、模式与路径

(中国劳动关系学院安全工程系，北京100048)

工会参与职业病防治:职能、模式与路径

任国友

(中国劳动关系学院安全工程系，北京100048)

新安全生产法和职业病防治法在法律上强化了工会主体参与职业病防治和职工健康权益维护的地方。工会可主要通过两个路径参与职业病防治:常态模式下的工会参与路径，具体做法主要包括工会通过源头参与方式参与国家和地方层面的职业卫生立法和政策制度等;非常态模式下的工会参与路径，具体做法主要包括工会组织通过启动相关应急预案主动参与突发事件救援等。

职业病防治模式;职工安全健康权益;工会组织;治理路径

当前，我国安全生产事故总体成下降趋势，但在“红伤”下降的同时，职工职业病——“白伤”又走进了人们的视野。特别是近年来，以尘肺和中毒为主的职业病发病率呈逐年上升趋势［1］，尤其是农民工职业病发病的数量迅猛增长，各类恶性群体性职业病事件频发，引人深思。

分析上述诸如此类事件的诱因:一方面来自《职业病防治法》的立法问题［5］、政府监管职能的错位［6］、部分企业的漠视和劳动者自身的原因，另一方面也反映了工会维护职工安全健康权益和参与职业病防治工作的不足，这引起了中华全国总工会高度重视。2005年，劳动保护部与中国疾病预防控制中心职业卫生与中毒控制所联合开展了“工会参与职业病防治工作模式”项目研究。引起了学术界的关注。

梳理相关国内外文献，其研究主要集中于工会源头参与立法［8］、工会在安全生产中的重要作用［9］［10］、工作机制［11］、职业病危害源头治理［12］、工作模式［13］、实践［14］、职工职业病防治知识知晓率［15］、职业病防治理论［16］、职业病管理［17］、职业病防治机构［18］、农民工职业病防治［19］及应对策略［20］和职业病防治体系［21］等方面。

以上多是在基层实务工作或特定视角下进行研究，缺少基于工会视角的职工安全与健康理论与实践的综合研究。本文基于新职业病防治法和安全生产法对工会参与职业病防治和职工健康权益维护的视角，剖析了工会参与职业病防治的现实困境，从常态与非常态二维视角构建基于中国国情的工会参与职业病防治模式，提出工会参与职业病防治的基本路径。

一、职工安全健康权益与工会监督职能

(一)国内职工安全健康权益两法分别规制

1994年，中国大陆首次颁布了《劳动法》，设置了“劳动安全卫生”专章，使职工安全健康权的有效维护有了法律依据，成为工会维护职工安全健康权益的有效利器。但从严格意义上讲，当前中国大陆还没有《职业安全卫生法》(在国内外也称为《职业安全与健康法》、《劳动安全卫生法》)，仍然沿用2001年以来职业安全和职业卫生分别规范的思路。其实，香港已有《职业安全及健康法案》，而台湾也在2011年将《劳工安全卫生法》修订，并更名为《职业安全卫生法》。2011年12月31日，全国人大常委员会修订了《职业病防治法》，2014年8月31日又修订了《安全生产法》。当前，初步形成以劳动法为基本法，以《职业病防治法》和《安全生产法》为一般法的职业安全卫生法律体系。截至目前，虽然作业场所职业健康监管的职能重新回归于安监部门，但中国两法(《安全生产法》和《职业病防治法》)分别规制的现状仍未实质打破，对广大职工职业安全健康权益的有效维护仍处于探索阶段，究其原因主要是由计划经济向市场经济过渡中的特殊阶段所致，但从长远而言，统一立法、一体化规制乃是一个主流的趋势。

(二)国外安全与健康一体化规制

美国最早于1970年12月29日通过《职业安全与健康法》(也称为《1970年职业安全与健康法案》)立法，并于2010年进行了最新修订，该法案实现了工作场所的健康与安全一体化监管。之后，日本于1972年颁布了《劳动安全卫生法》，并于2006年进行修订，而英国于1974年颁布了《职业安全与健康法》。纵观国外主要发达国家对作业场所安全与健康一体化规制的成熟做法，给我国职业安全与健康监管带来了诸多启发，为工会维护职工安全与健康权益提供了借鉴与思考。

(三)工会对职工安全与健康的监督职能

工会作为职工自愿结合的工人阶级的群众组织，在维护全国人民总体利益和职工个体合法权益方面发挥着重要作用。新职业病防治法和新安全生产法通过修订都进一步强化了工会组织的安全与健康监督权。本研究将工会组织分为国家和地方两个层面，并据此探讨工会监督职能，如表1所示。

从表1可以看出，国家和地方不同层级的工会组织基本职能定位有一定区别，其中维护职工安全与健康总体和个体的核心职能是一致的。工会安全与健康维护的基本方式可分为日常维护和紧急维护两种。日常维护职能主要包括集体合同平等协商、监督权、参与权、维护权和参加劳动争议处理权;而紧急维护职能主要针对突发事件对职工安全与健康权益的及时维护。当前，各级工会对应急职能的关注不足，应引起足够的重视。

二、工会参与职业病防治的现实困境

工会参与职工安全与健康权益维护，代表了各级工会对其基本职能的实施。因涉及内容较多，本研究主要以职工健康权益维护为例探讨工会参与职业病防治的模式与路径。

(一)宏观层面:国家监管职能被迫整合

正如前文论述，当前我国在作业场所职业安全与健康方面实施两法分立，各自规制，在其实施的10多年过程中暴露出诸多问题。在这样的背景下，中编办2008年和2010年两次发文将职业安全和作业场所职业健康监察统一划归安监部门，并在《职业病防治法》和《安全生产法》新一轮修订中体现。两法都强化了工会监督的重要职能，安监部门和卫生部门也进行了职能调整和重新划分，回归由安监一体化监管的模式，并且着重强化了用人单位对职工安全健康的主体责任。

表1 工会组织的层级划分及其职能

(二)中观层面:地方政府介入参差不齐

在调研中，我们注意到在国家层面实现职业安全与健康一体化监管的同时，发达地区(如东部沿海地区)地方政府介入积极，然而在中西部欠发达地区态度较消极，主要是地方财政吃紧，对生产安全事故预防成本投入明显不足，很难拿出更多的资金和人力资源用于职业病防治，甚至出现了部分企业为了规避职业病防治成本向中西转移的现象，导致在地方层面职业病防治水平参差不齐。

(三)微观层面:企业参与能力与动因不足

正是由于2011年修订了《职业病防治法》，强化了企业的职业病防治主体责任及国家产能过剩企业的政策调整，部分污染过重和产生职业危害严重的企业不愿意淘汰陈旧、落后的生产工艺和设备。还有一个重要原因:相对于沿海发达地区，为这些企业进行检测、评价的管理或技术服务机构，在中西部地区较少，服务技术水平和收费不一，导致企业主动提出评价、评审的积极性不高，甚至还有抵触情绪，用人单位职业病防治的主体责任落实不到位，急需工会监督作用的发挥。

三、工会参与职业病防治模式构建

(一)模型构建的依据与原则

模式(pattern)，亦译“范型”，原指制造器物的模型，是对现实事件的内在机制和事件之间关系直观、简洁的描述。本研究在文献［16］提出的大型企业职业病防治自律模式的基础上，借鉴PDCA循环法的理念，构建企业工会参与职业病防治模式。模式构建的主要依据与原则:

1.系统性原则。职业病防治工作是一个系统工程，包括若干个要素和构成成分。工会作为其中一个重要参与主体，必然要与其他系统要素在交流和整合过程中才能发挥重要作用。

2.层次性原则。将一个企业的职业病防治系统划分企业层面－车间层面－班组层面，并分别与工会监督员对应。

3.完整性原则。工会参与职业病防治的整体有效性取决于实施过程的完整性，一个PDCA循环就是每一项工作的闭环，抓住了问题的关键，促进了整体提升。

(二)工会参与职业病防治的二维模式构建

依据PDCA循环法，结合企业职业病预防的实际，建立了工会参与职业病防治的二维模型(如图1所示)，即从日常职业病防治维度和职业卫生事件(如职业病个体发病和群发案件)紧急救援维度，分别考察工会的参与能力。在日常职业病防治维度，企业工会从班组、车间和厂级三个层面主动参与职业病防治，并与地方工会和产业工会形成联动机制，在区域或行业内主动推行集体协商制度，进一步提升职业病防治水平;同时，工会也积极参与职业卫生事件的紧急救援，主动协助企业有关部门(如安监部门)做好应急救援工作，在职工健康权益维护方面发挥积极作用。

(三)模型运行条件及其限制

图1 工会参与职业病防治的二维模式及其角色

模型运行的基本条件是每一个PDCA单元必须基于企业内部运行机制(职业卫生技术服务、定期评估与持续改进、社会对话与三方机制、职业卫生管理档案文件化)和外部技术工具(职业病防治工作所需要的各种技术工具)的有机结合，才能正常运转，如图1(b)所示。但从职业病防治实际工作效果来看，职业病防治还需要政府监管和工会监督的推动，才能实现企业职业病防治的根本转变。但在现阶段，职业病高发，特别是诸如“开胸验肺”的极端事件发生，相关责任主体(如政府、企业、劳动者)应急能力欠缺制约了模式的正常运行。

四、工会参与职业病防治的可行路径探讨

新修订的新职业病防治法，突出强调了企业职业病防治中的主体责任和自律作用，并增强了工会监督的职能。工会在参与职业病防治过程中实现了两类典型的参与路径。

(一)常态模式下的工会参与路径

常态模式即工会参与日常职业病防治的主要路径。具体做法主要包括工会通过源头参与方式，参与国家和地方层面的职业卫生立法和政策制定;推动国家和地方层面的劳动关系三方协调机制和集体协商制度建设;完善工会监督检查体系和制度，签订区域性职业卫生专项集体合同;开展职业病防治宣传教育和专项行动;主动参与企业职业危害因素辨识和隐患排查;维护普通劳动者的职业健康权益等内容。

(二)非常态模式下的工会参与路径

非常态模式即工会参与职业卫生事件紧急救援的主要路径。具体做法主要包括工会组织通过启动相关应急预案，主动参与突发事件救援;工会干部主动拓展应急素质和技能;主动参与企业应急演练等内容。

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［2］余茂君.不要让职业病监管留下空白［J］.劳动保护，2007，(4):30－33

［3］阮水富.职业病防治法中的举证责任倒置［J］.中国城乡企业卫生，2003，(3):11

［4］吴强，任国友.职业卫生基础［M］.徐州:中国矿业大学出版社，2012.

［5］周鑫.立法:保障劳动者生命健康权——《中华人民共和国职业病防治法》立法修订历程［J］.法治与社会，2010，(12):59－61

［6］胡广霞.工会在职业病防治中的作用研究［J］.中国劳动关系学院学报，2009，23(5):58－60

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［8］郝玉洪.“七机制”为工会参与职业病防治夯实根基［J］．中国工运，2012，(11):35－36

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Trade Union’s Participation in the Occupational Disease Prevention and Control:Function，Model and Path

REN Guoyou
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

Trade union’s participation in occupational disease prevention and control was strengthened in the new Law of Work Safety and the Law of Prevention and Control of Occupational Disease in China.Through the discussion of trade union’s current function，it is put forward that adjustment function of trade union is the key factor to break through the difficulty ofits participation in the occupational disease prevention and control.It needs to seek ways from daily supervision and emergency condition aspects.

prevention and control model of occupational diseases;worker safety and health rights;enterprise trade union;governance path

R135;D412

A

1673－2375(2014) 06－0029－04

［责任编辑:鲁微］

2014－10－10

任国友(1969—)，男，黑龙江大庆人，硕士，中国劳动关系学院安全工程系副教授，主要从事工会应急管理、化工事故风险分析、安全与卫生检测与评价技术方面的研究。

本文为国家社会科学基金一般项目“社会治理视角下的工会社会协同能力评估研究”(项目编号:14BGL109)、中国劳动关系学院科研项目“中国工会的应急能力研究”(项目编号:11YY017);中国劳动关系学院科研项目“工会参与职业病防治模式及其评估研究”(项目编号:13YY003)阶段性研究成果。