苏北地区城镇化历程、问题及对策研究

张可远, 沈正平, 欧向军

(1.徐州市规划局,江苏 徐州 221018; 2.江苏师范大学 淮海发展研究院,江苏 徐州 221009; 3.江苏师范大学 城市与环境学院,江苏 徐州 221116)

城镇化是人口持续向城镇集聚的过程,是工业化进程中的必然阶段,是现代化的必由之路,是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑．苏北发展事关江苏大局.其土地面积占全省50%以上，户籍人口占全省45%以上，但城镇化水平低于全省近9个百分点、苏南18个百分点，是全省城镇化的薄弱地区和难点所在，同时也是潜力地区和重点所在。因此，研究苏北城镇化发展的历程、问题和对策,对于探索和走出一条符合苏北实际、具有苏北特色的新型城镇化发展之路，推进苏北跨越发展、全面建成小康社会和促进江苏区域协调发展等,均具有重要现实意义和深远历史意义．

1 改革开放以来苏北城镇化发展的主要历程

自1978年改革开放以来,伴随着社会经济的快速发展和工业化、非农化的不断推进,苏北城镇化发展迅速,总体上经历了城镇数量不断增加、城镇人口规模不断扩大、城镇人口比重不断上升的发展过程,城镇化水平由1978年的9.23%提高到2012年的54.70%(图1)．但在不同时期内,苏北城镇化的动力机制及其变化幅度各不相同,大体上呈现“波动徘徊—缓慢发展—快速发展—稳步发展”的变化趋势．

1.1 计划经济体制和平均分配模式下的波动徘徊阶段(1978～1982)

改革开放初期,受计划经济体制影响,城乡本来相互联系的两部分被人为的户籍制度隔开[1],致使苏北城镇人口的增长主要来源于自然增长,人口流动基本处于停滞状态.与此同时,平均主义的分配体制又掩盖了苏北经济的滞后发展,其人均GDP仅从1978年的287.6元增加到1982年的445.5元,远落后于同期的全国平均水平,从而导致城镇化进程十分缓慢;非农业人口由206万增长到250万,年均仅增长4.4万,占总人口的比重由9.23%上升到9.97%,其中1980～1981年曾由9.95%倒退为9.85%．此阶段城镇化率均维持在10%以下,总体上呈波动徘徊趋势．

1.2 乡村工业化和外向型经济共同推动的城镇化缓慢发展阶段(1983～1999)

1983年,以家庭联产承包责任制为重点的农村改革在江苏全面展开,增强了农民的生产积极性,解放了农业生产力,促进了农村经济发展,同时也为乡镇企业发展提供了重要动力;同年,江苏在全国率先实行“市带县”体制,加快了经济协调发展步伐．1984年,连云港市被国家确定为首批14个沿海港口开放城市之一,并建立国家级经济技术开发区,成为全省对外开放最早的两个“窗口”之一．1988年,国家决定扩大沿海经济开放区,连云港、盐城2个市及其所辖沿海县(市)被列入沿海经济开放区．1992年省委省政府批准了徐州和淮阴(包括现今的淮安市、宿迁市等)两市自费对外开放;同年,新亚欧大陆桥正式开通,实现了真正意义上的亚欧大陆铁路运输贯通运营,从而在苏北形成了“沿海开放城市—沿海经济开放区—经济技术开发区—重点工业卫星镇—自费开放地区”和沿桥开放的多层次开放格局[2],有力推动了苏北外向型经济的快速发展．与此同时,江苏省委省政府先后提出“积极提高苏南,加快发展苏北”和“推进区域共同发展”等战略,并对苏北实施“徐连经济带”建设、“淮北脱贫致富”和“海上苏东开发”等一系列举措,加快了苏北经济发展和工业化进程,并在1993年实现了以农业为主体的“一、二、三”产业结构向以工业为主导的“二、一、三”产业结构的历史性转变,三次产业比例达到35∶41∶24,又在1999年实现了以工业为主导和工业服务业为主体的“二、三、一”产业结构转化升级,三次产业比例达到28∶41∶31．伴随着对外开放的不断深入和经济的快速发展,苏北城镇化开始进入稳步发展阶段,1999年苏北非农业人口约为660万,占总人口比重26.26%．

1.3 城镇轴和都市圈建设为重大载体的城镇化快速发展阶段(2000～2009)

随着国家西部大开发战略的实施,缩小地区差距、促进区域协调发展成为我国区域发展的时代主题．2000年,江苏省委省政府从全省区域发展的实际情况出发,提出了“苏北大发展”战略,并确定苏南5市与苏北5市开展挂钩合作,引导苏南有计划、有步骤地向苏北进行产业转移,并先后实施沿东陇海线产业带建设、沿海开发战略、加快振兴连云港和徐州老工业基地等重要举措,极大地加速了苏北的经济发展．在城镇化发展与城镇建设方面,江苏省委省政府于2000年将城镇化战略确立为国民经济和社会发展的“五大战略”之一,开始实施“徐州都市圈”、“徐连城镇聚合轴”和“连通城镇聚合轴”的城镇规划建设以及“三淮一体”城镇发展战略[3],有力推动了苏北大、中、小城市与小城镇的协同发展,促进了城镇化水平的快速提升．2000年苏北城镇化水平达到了31.20%,跨入了城镇化的快速发展阶段;至2009年,苏北城镇人口达1 351.12万,比2000年增加295.28万,城镇人口比重达到44.81%,2000～2009年间苏北城镇化率年均增长约1.5个百分点．

1.4 城乡一体化与新农村建设相结合的城镇化稳步发展阶段(2010至今)

城乡发展一体化是江苏省“十二五”时期实施的六大战略之一．把城镇化战略拓展为城乡发展一体化战略,提出要坚持加快新型工业化与发展现代农业相结合、推进城镇化与建设新农村相结合来统筹城乡发展;以大中城市为依托,以县域经济为阵地,走上以工促农、以城带乡的新型城镇化之路;加快破除城乡二元结构,形成城乡经济社会发展一体化新格局．其中,沿海城镇轴和沿东陇海城镇轴、徐州都市圈和淮安增长极分别列入江苏省“一带两轴、三圈一极”的城镇体系空间结构,正式进行规划建设,进一步加快了苏北城镇化健康发展步伐．尤其是2010年徐州市铜山县改区,使苏北城镇人口首次过半,比重达51.85%.按照诺瑟姆城镇化进程的“S”型曲线规律模型,苏北已进入城镇化中期的后阶段,处于城镇化的快速扩展阶段．2012年苏北城镇人口总量达1 629.37万,比2010年增加85.93万人,城镇人口比重达54.70%,年均增长1.4个百分点．

2 苏北城镇化发展中的突出问题

2.1 城镇化内涵发展态势明显,但总体质量不高

苏北城镇化在本世纪初就已进入快速发展阶段,并在此后10多年始终保持较高增速．2010年以来,苏北城镇化发展由快速增长的数量型向功能提升的质量型转变,人口城镇化率增长速度逐步趋缓,2011年城镇化率为53.29%,比2010年提高1.44个百分点;2012年城镇化速度进一步放慢．与增速逐渐减缓的城镇化率相对应的是,苏北城镇建设开始注重城镇品牌的营造和城镇综合竞争力的提升,注重提高城镇的宜居性.反映城镇化质量内涵的人口市民化、经济城镇化、服务均等化、生活现代化和环境舒适化均保持健康快速发展(表1),内涵式城镇化发展加快．但苏北城镇化发展质量总体上还不高,突出表现在3个方面.一是区域性中心城市辐射带动能力较弱．例如,徐连城镇轴是苏北主要的城镇密集区,但该地区的城镇集聚度并不高,对沿线的辐射带动能力不足,除徐州和连云港两大中心城市以外,缺乏具有较强辐射带动力的中心城市和节点城市．二是城市间相互联系较弱．目前的苏北城镇化处于加速发展阶段,但除徐州都市圈外,各城市间的联系较为松散,尚未进入一体化发展阶段,影响了苏北区域整体竞争力的提升．三是半城镇化问题依然比较突出．从苏北城镇化的实际状况看,尽管农村人口向城镇流动相对自由,但城镇本身的就业承载力不强,导致部分城镇出现“产业空心化”现象,加之城镇公共服务供给能力不足,大量进入城镇人口无法享受其公共服务,难以真正融入城镇,这加剧了人口的流动,也不利于企业积累人力资本,更不利于缩小城乡差距和城乡一体化的统筹发展．

表1 苏北城镇化质量评价指标

2.2 大中城市为城镇化发展的主要承载空间,但其蔓延和低密度扩散趋势加剧

2012年苏北城区人口超过50万的大城市(城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市)有5个(表2),全部为地级市市区,占苏北城镇人口的32.8%;城区人口在20～50万人之间的县城共有18个,占苏北城镇人口的31.6%．可见,地级市市区和县城为苏北人口城镇化发展的主要空间载体．但在苏北城镇体系中,普遍存在大城市数量偏少、中等城市综合实力和城市功能不强、对小城镇辐射带动作用不够等问题,突出表现在苏北地区的一些县城,特别是淮安和宿迁两市的县城,由于工业化发展相对滞后,产业支撑能力较弱,缺乏城镇化增长动力,其城市建设进程较慢,发展水平不高．另外,苏北部分县市急于求成,盲目建设开发区、摩天大楼、大广场、大立交桥,或片面追求与生产生活相脱节的城镇功能建设,导致土地资源利用效率低下,出现了过度郊区化和空间失控现象．

表2 苏北各地区城区人口和城镇人口(2012年)

2.3 多元驱动的城镇化机制正在形成,但与工业化存在较大脱节

城镇化是社会生产力发展到一定阶段的客观过程,城镇化进程的推动因素也随着生产力的发展而变化,不同时代有不同的动力结构[4]．如:改革开放初期,苏北城镇化的动力模式主要为政府主导的“自上而下”型;1980年代中后期,乡村工业化和外向型经济成为推动城镇化的新动力;本世纪初,社会主义市场经济体制趋向完善,市场化成为推动城镇化的新动力;近年来,随着苏北工业化进程加快,现代服务业逐步成为城镇化的又一新动力.同时,快速交通网络的完善与新科技和管理经验的日益普及,进一步加强了城市间、区域间人才、资金、信息等要素的流动,提高了劳动力素质,苏北城镇化动力也发生了巨大变化,发展机制正逐步转变为多元驱动型．但当前普遍面临城镇化与工业化脱节的风险,主要由于近年来工业化的高速增长．长期制约经济发展的基础设施瓶颈特别是交通瓶颈的打破,使得苏北开始成为承接国内外产业转移的重要目的地,推进了苏北工业化的快速发展;而其主要承担的是产业承接功能而非城市功能,并不能同比例提高城镇化水平．苏北5市城镇化率与工业化率的比值(表3)远低于国际公认的1.4～2.5这一“合理区间”下限．在省内,苏北与苏南等发达地区的差距还十分明显,苏南开发区建设已进入“产城融合”和“产城互动”的高级阶段,而苏北提升开发区品质、提高城镇化水平和质量的任务则相当繁重,使得工业发展与城镇建设往往互扰互限,抑制了工业化与城镇化的互动拓展．

表3 苏北5市城镇化率和工业化率

2.4 城乡一体化发展步伐加快,但生态环境亟待改善

江苏省“十二五”规划强调:以加快转变经济发展方式为主线,加快实现城乡二元结构向城乡发展一体化转变,走上以工促农、以城带乡的新型城镇化之路,形成城乡经济社会发展一体化新格局．随着主体功能区战略全面实施、长三角一体化和江苏沿海地区发展规划全面推进,苏北的城乡一体化发展步入快车道,民生得到显著改善,城乡居民收入大幅提高,城乡低保、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险和新型农村社会养老保险实现全覆盖,社会和谐稳定,苏北不少地方新型城乡形态清新呈现,都市景观与田园风光交相辉映．然而,随着城市规模的急剧扩大,道路、桥梁、水利等基础设施建设急于跟进而全面开工,环境污染十分明显,特别是近几年,苏北大部分城市都没有达到环境空气质量新标准,有些城市的蓝天计划难以推进.在城市所有环境问题中,城市居民对城市空气质量的满意度最低.另外,农村秸秆焚烧、道路扬尘、工业废气污水、固体废物污染等相当普遍[5],既有农民生活污染、农业面源污染和工业污染,又有城市工业污染和生活污染向农村的蔓延,生态环境问题亟待解决．

3 加快苏北新型城镇化发展的对策建议

3.1 加强科学规划研究与制定,充分发挥规划的先导作用

城乡规划是城乡建设和发展的蓝图,是依法建设和管理城镇的重要依据.推进城镇化健康有序发展,必须坚持以科学规划为依据．近年来,苏北相关政府部门十分注重区域与城乡规划的研究与制定,并强调规划的先导作用,先后编制了《沿海地区发展规划》、《盐城市沿海开发战略规划》等一批重大区域性发展规划,基本形成了从区域到城市、从城镇到农村、从总体到专项的层次分明、互相衔接的规划体系．今后应当继续着力发挥规划的先导作用,高起点、高标准、全覆盖地抓好各类规划的编制工作,逐步构建多规合一的规划衔接机制．在此基础上,苏北各市要尽快与省新型城镇化与城乡发展一体化规划对接,编制本市规划,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系,优化村庄布局;按照“紧凑型城镇、开敞型区域”的规划要求,确定各城镇发展的增长边界,构建科学合理的城镇、农业和生态安全格局;综合高效利用城市空间,促进城市空间从地上到地下、从平面到立体的转型发展．

3.2 坚持农业产业化为基础、工业化为先导的产业支撑型城镇化发展理念

农业产业化是农村城镇化的直接导因和动力,是农村小城镇发展的主要支撑[6];工业化是农业产业化、现代化的核心[7],是城镇化发展的基本动力．苏北是江苏乃至全国主要商品粮、优质棉基地和农副产品重点生产基地,各级政府要从这一实际出发,不断改善农业生产条件,大力发展多种经营、高效农业和现代农业,不断提高苏北的农业产业化水平,加快把农业剩余劳动力从小块耕地上解放出来,打开农民办工业为主的创业门路,进一步打破城乡地理分割,促进人口和其他生产要素进一步向城镇集聚,逐步形成一批特色鲜明专业镇、专业村和工业园区,实现产城互动、城乡一体．苏北产业支撑型城镇化的快速发展,不仅能够有力地促进苏北工业化转型、市场化完善和国际化提升,而且能够成为推动苏北经济社会发展的重要动力源．

3.3 强化基础设施建设,增强中心城市辐射带动能力

加快交通、通讯等基础设施建设步伐,是改善苏北地区投资环境、完善城镇功能和提高土地级差效益的关键途径,也是缩小其与苏南差距的重要举措．今后,各级地方政府应继续加大对基础设施建设的投入和支持力度,重点推进郑徐客运专线、苏北城际铁路、徐明高速公路江苏段、普通国省道和农村公路提档升级工程、湖西航道和连申线航道整治工程,以及观音机场、淮安涟水机场和盐城南洋机场改扩建工程建设等,不断完善苏北交通网络体系．同时,要把做强做大、做优做美中心城市放到突出位置,将连云港、淮安、盐城和宿迁作为区域发展的增长极来促进其向大城市发展,高度重视徐州在淮海城市群内的核心功能和辐射带动作用,通过加强城市基础设施和大交通、大市场建设,进一步拉开各级中心城市建设框架,同步进行新区发展和老城改造,拓展城市空间,扩大城市规模,优化城市布局,增强中心城市的辐射带动能力,推动苏北城镇化的快速发展．

3.4 坚持大中城市和小城镇协调发展、城镇轴和都市圈建设相结合的城镇化格局

本世纪初,在全省统一决策、统筹规划下,在做强大城市和特大城市以及促进大中小城市与小城镇协调发展的基础上,苏北启动实施了徐州都市圈、徐连城镇聚合轴、新宜城镇聚合轴和连通城镇聚合轴的规划建设．2010年,为走新型城镇化道路,实现区域协调和城乡统筹发展,提高城镇化质量,江苏又将城镇空间结构调整为“一带两轴,三圈一极”,以强化城镇空间集聚效应．加快建设沿海城镇轴、沿东陇海城镇轴、徐州都市圈和淮安增长极,可有效促进苏北区域间和城市间在功能建设、基础设施、环境保护等方面的协调和协作,使苏北的大城市发展良好,新兴的中小城市成长迅速,而大量具有相应功能作用的小城镇也始终有着各自的成长空间和发展机遇,城市规模等级稳步提升,结构布局日趋完善,逐步形成大中小城市和小城镇协调发展、城镇轴和都市圈建设相结合的城镇化发展格局．

3.5 注重“小城镇、大战略”的特色城镇化道路建设

在做大苏北中心城市的同时,进一步加快发展各类重点中心镇,使之成为聚集产业的“结”、吸引农民的“点”、区域发展的“极”．通过推进中心镇提档升级,加快培育小城市建设,创建一批工业强镇、区域重镇、商贸旅游名镇,走出具有苏北特色的城镇化发展新路,逐步形成一批布局合理、特色鲜明、经济繁荣、功能齐全、环境优美、辐射能力强、带动效应好、集聚水平高的现代化新型中心镇,并以这些新型中心镇建设为重点,以统筹城乡协调发展、推进社会主义新农村建设为目标,以规划布局为龙头,以基础设施建设为内容,以产业发展为依托,以改革创新为动力,通过政府推动、政策扶持、体制创新和市场运作,推进人口集中、土地集约和产业集聚．

参考文献:

[1] 汤茂林,姚士谋.江苏省城市化进程与现状特征研究[J].经济地理,1999,19(4):117.

[2] 沈正平,欧向军.改革开放30年的苏北发展[M].南京:江苏人民出版社,2009:104.

[3] 欧向军.江苏省城市化发展格局与过程研究[J].城市规划,2009,33(2):43.

[4] 欧向军,甄峰,秦永东,等.区域城市化水平综合测度及其理想动力分析——以江苏省为例[J].地理研究,2008,27(5):993.

[5] 戴培超,沈正平,赵娅汝,等.城镇化与生态环境耦合关系变化分析——以徐州市为例[J].江苏师范大学学报:自然科学版,2014,32(2):18.

[6] 李民.基于农业产业化视野推进农村城镇化发展进程研究[J].农业经济,2013(5):43.

[7] 曾宪初,张洁燕,路志宏,等.农业产业化现代化、农村工业化、城镇化与全面小康[J].统计与决策,2005(11):44.