政治整合与政府能力引论

罗伟

摘 要：本文在分析政府政治整合功能及其社会规范能力的基础上，力从理论角度重新构建理想化政治整合格局，以求从制度框架和制度安排的层面完成和实现对社会行为主体的规范和导向。

关键词：政治整合；政府能力；制度安排

一、概述

所谓整合，简言之，也就是有机统一和一体化。从实质上看，整合是一种格局，一种社会稳态。而作为政治整合，一般指通过政治决策、政治参与、政治监督、政治动员、政治政协等方式将政治结构诸构成要素及其功能关系结合成一个有机统一的整体以提高政治一体化程度。

十八届三中全会的召开，让改革的利剑再次划破的时代的长空。改革开放历经36年的持续深入，我国目前的社会结构出现了前所未有的新变化，社会政治整合格局也随之失却原有的政治态势。由于各种利益格局的变动，社会分化的加强以及由此所引发的价值规范的变化，最终使一个整体的社会从国家中分化出来，这一过程即马克思所言的“政治国家”与“市民社会”的分离过程。在这一分离过程中，并无一个所谓的“缓冲地带”“准政治国家”或“准市民社会”来加以过渡，由此，这一分离最终形成了高分化、低整合的社会结构状态。这样，政府原本具有的相对严格的社会规范能力也将持续弱化，政府通过政治整合功能对社会进行制度化规约的性状也就面临着新的挑战。那么，对于理论工作者来说，面临的任务就是发掘政府政治整合的内在性状，重构新的政治整合格局，从而形成对社会的规范和引导。

二、整治整合价值观念

从政治学和社会学的角度考察，现代政府的政治整合主要是指基本价值观念的整合，社会公众利益的整合和现行政治制度的整合。

1.基本价值观念的整合

价值观念整合主要是指价值内在基础、价值评判体系、价值目标取向、价值规范系统等价值观念诸要素的内在整合。

在主流文化断层的幽谷里，当代中国价值观念的一个重要特征就是功利主义的勃兴与泛滥。无论在商品交换领域还是非商品交换领域，功利成为目的而道德则论为婢女，这种价值取向的大逆转成为中国历史上迄今为止最鲜明的文化变迁。一旦合理功利主义演变为功利至上时，功利主义原有的内在道义就被抛弃了，个人利益至上占据了主导地位，物化财富成为衡量主体行为的价值目标取向，而追求物的过程也同时演化为非理性、非道德范式。所以，新时期价值观念的整合，首先，就必须对中国传统的价值规范系统进行重新估价和阐释以期在丰富的文化底蕴中探寻古为今用的源头活水，其次，还必须认真辨识当代中国的基本国情和社会主义初级阶段的历史进程以把握中华民族的时代精神，科学地建立起新文化内核作为价值内在基础；最后，还必须在重构新的价值规范系统和价值文化基础的格局下，大力倡导集体主义的价值取向，把重塑新时期具有现代国民精神和传统文化道德的健康人格作为价值追求的终极目标来大肆张扬。从理论层次上说，这一价值观念的整合同时也为政府的政治整合提供了文化伦理前提。

2.社会公众利益整合

社会公众利益整合主要是指利益目标、利益内容、利益主体结构和利益分配机制等利益构成格局的整合。

在现代化过程中，随着生产力的发展和经济结构的变革，最终导致阶级阶层结构的变化，这样，就使得传统的利益结构趋向市场格局的转变。具体表现在：首先，对非公经济的产权保护，将有利于国有与非公两类利益主体平等市场化竞争；现代市场体系的完善和市场在资源配置中决定性作用的确立，将有利于打破市场规则壁垒，实现完全意义上的商品和生产要素自由流动；财税体制的改革，将有利于税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。其次，在城乡一体化发展方面，对土地承包经营权的市场化运作和农村合作经济合法性确认，使得农业人口的收入分配中财产性收入分配的比重会有所上升；同时，城乡要素平等交换和对农民公平分享土地增值与收益的保障也会成为新的影响收入分配状况的重要变量。最后，开放型经济新体制的构建，将有利于彻底解决城乡二元结构问题，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，最终实现成果共享的利益转型。

鉴于此，实现当前社会公众利益的整合，就必须以共同富裕为终极利益追求目标构筑一个多元利益格局，兼顾个人、集体和国家利益，兼顾不同利益主体的利益，在多种所有制共同发展的基础上，坚持公平和法制原则，奠定市场在资源配置中的决定性作用，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平参与市场竞争、同受法律保护，形成资本所有者和劳动者利益共同体的利益整合格局。这是政府实现政治整合的内驱强力。为此，在方法论上，就必须坚持两个原则：根本利益一致原则和利益矛盾协调原则。

根本利益一致原则是在根本利益一致的基础上，把多个不同的利益主体的诸种利益有机地结合起来，使某一主体利益的满足同时包含其他主体利益的实现或至少不损害其他主体的利益的原则。这一原则旨在提倡个体利益、眼前利益、具体利益服从整体利益、长远利益和根本利益。

利益矛盾协调原则是当前利益主体在争取自身地位和权益过程中发生矛盾时，应坚持在根本利益一致的前提下，以协调的方法加以解决的原则。这种协调在结构上要求实现利益群体比例的有序性、合理性和严密的组织性，在方法上实现政策协调、行政协调、法律协调、教育和舆论协调的多样化。

3.现行政治制度的整合

按照戴维·伊斯顿的观点，政治制度可以理解为一个系统，当局、典则、政治共同体是构成一个政治系统的三个方面[1]。政府作为当局的主导主体，其实现政治制度整合的有效手段就在于通过运用和强化“典则规范”制定和维护社会博弈规则。这是政府政治整合的必由之路。

一般认为，无论是社会基本价值观念的整合，还是社会公众利益的整合，最终都会集中到现行政治制度整合的轨迹上来，而现行政府政治制度整合的出路又在于运用和强化典则规范，制定和维护博弈规则。因此，政府实现政治整合的过程，同时也成了政府强化自身社会规范能力的过程。当然，这个能力不同于职能，所谓政府职能是指政府在一定时期内根据国家和社会发展的需要所应承担的职责和功能，旨在说明应该做什么的问题；而政府能力指政府利用公共权力，通过制定政策和组织动员，履行政府职责和功能的能力，旨在强调如何去做和通过何种方式去做的问题。

三、政府能力制度化规约

通常认为，政府的社会规范能力主要是其对于社会的制度化规约能力。这主要表现在两个方面：其一是对社会结构的制度化规约；其二是对社会资源配置的制度比规约。

1.政府通过界定产权实现对社会结构的制度化规约

对于产权的界定主要是界定产权主体之间，产权主体与非产权主体之间的权利义务区间。诺斯认为：“产权是个人对他所拥有的劳动、物品和服务的占有权利。占有是法律规则、组织形式、实施及行为规范的框架函数。”[2]显然，在诺斯那里，产权本身就表示一种社会结构。

在我国目前，产权界定的重要环节就是要真正确立私有财产所有权地位。换言之，政府作为公共机构，它必须从所有者的地位上撤出去。“道理很简单，政府的职能是作好社会仲裁人，作好经济纠纷发生后的第三者，凌驾于当事人之上，站在利益冲突之外来调解利益冲突，它自己就不能是利益当事人。”裁判要是也去踢球，那他永远不是一个合格的裁判。所以说，政府只有在利益所有者的地位上缺席之后，它才能制定并实施有效率的产权，才能实现对社会的制度化规约。

2.政府通过辅助调节实现对社会资源配置的制度化规约

作为公共物品供给者，政府“有责任维护市场秩序，保证市场交易活动的正常进行，正如搅拌机的管理者有责任排除搅拌机运行中的故障，保证搅拌机运转一样”[3]。政府还担负着市场管理者的职能。这是因为现实中的市场在资源配置上会发生市场失灵、市场成本、市场缺损等问题。[4]对于上述问题的解决，一般认为有两种可供选择的方式：一是通过政府的干预来纠正资源的低效配置；二是通过各类制度安排使市场机制本身趋于完善。而政府作为二次辅助调节者[5]并不具备一手五指的功能，政府“只有粗大的拇指，而无其他的手指”[6]，其干预的领域仅在于市场解决不了（市场失灵）和解决不好（市场成本）的问题，而对于由于市场机制本身不完善或缺陷所造成的经济持续处于严重的非常均衡状态的市场缺损问题，可供选择的方式是唯一的，那就是制度安排。由此看来，目前，在我国市场机制相对完善的状况下，通过制度安排健全和构建成熟化的市场体系，显然需要政府持续深入的对社会资源配置进行制度化规约以求实现资源优先配置。

如前所述，在我国目前社会转型过程当中，由于实践上存在着因原有政治整合模式的解组所产生的高分化、低整合的社会结构状态，而在理论层次上，我们又清楚地看到，政府作为公共物品的供给者，能够通过政治整合强化社会规范能力，实现对社会结构和资源配置的制度化规约。那么，我们能做和不得不做的事情就是重塑政府权威，大力推进政府的政治整合，在新的历史时期创新和重构制度框架，以期从制度的层面完成和实现对社会行为主体的规范和导向。

参考文献：

[1]（美）戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦勋译.北京：华夏出版社，1989.

[2]道格拉斯·诺斯.制度，制度变迁与经济效绩[M].上海：刘守英译上海三联书店，1994.

[3]厉以宁.非均衡的中国经济[M].北京：中国大百科全书出版社，2009.

[4]凌晓东.机制转换中的宏观经济调控[M].北京：中国计划出版社1994.

[5]中共中央党校教务部编.北京：权威人士谈从计划经济转向市场经济[M].北京：中共中央党校出版社，1993.

[6]（美）查尔林.林德布洛姆.政治与市场[M].王逸舟译.上海：上海三联书店1992.

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