“贫困帽子”为什么越来越多

刘荒 程子龙 管建涛

“贫困帽子”为何越来越多？

自1986年首开贫困县评定先河以来，我国贫困县的数量呈现持续增长态势：从第一轮评定的273个，逐轮攀升为目前的832个（其中国家扶贫开发工作重点县592个，国家集中连片特殊困难地区中非重点县240个）。从国家级贫困县、国家扶贫开发工作重点县，到全国集中连片特困地区，“贫困帽子”的性质并未随名称而改变。

近些年，随着国家财力不断增强，对贫困地区和贫困人口扶持力度加大。2010年中央财政综合扶贫资金投入1618亿元，2011年增长到2272亿元，增幅40%以上，2012年增幅仍在30%以上。令人困惑的是，“贫困帽子”却越戴越多了。

从官方口径看，“贫困帽子”增多的主要原因，一是参照国际标准，我国大幅提高了贫困线标准；二是基于中国国情，我国贫困人口呈现出“大分散、小集中”的新特点。二者结合，自然导致了贫困县数量的增加。

“为什么连续20年都是592个贫困县呢？这个‘死数字’里藏着‘活问题’，”有关专家对此并不认同，“主要还是‘穷帽子’下面的利益链条使然。”

一些贫困县的官员坦承，自从戴上“贫困帽子”后，日子确实好过了。曾获“中国扶贫开发典型人物”称号的中部某市扶贫办主任，以当地“每个贫困县每年国家至少下拨5.6亿元资金用于扶贫开发”的巨大利益，向媒体解释为何将“贫困帽子”当成特大喜讯庆贺。不久前被报道“穷县豪楼”的东北某县级市，仅近三年获得的专项扶贫资金就超过5000万元，还不包括各行业部门对贫困地区的政策倾斜，以及向贫困县财政下拨的转移支付资金。

安徽省临泉县是全国贫困人口最多的贫困县之一，该县扶贫办的一位负责人称，“贫困县”带来的好处不限于经济层面，对交通、水利、卫生、教育、旅游开发等方面的投入也相当大，甚至在一些教育招生考试中，贫困县考生也会享受加分、减免学费等政策“照顾”。

也有地方官员直言，正是因为看到“贫困帽子”里隐藏的“吸金大法”，贫困县摇身变成“闻着臭、吃着香”的臭豆腐。因此，每到新一轮贫困县调整评定期来临，地方各路大军上省进京，使出浑身解数哭穷公关，“贫困帽子”也就越争越多了。

对此，国务院扶贫办官员表示，确定重点县并进行重点扶持的做法是行之有效的，只不过在政策落实的过程中，有些地方滋长了“等靠要”的思想，或错误地把争取到重点县的帽子作为一种政绩。

扶贫资金只扶项目没扶人？

近日有媒体报道，贵州省荔波县朝阳镇向省扶贫办申报获批3个大鲵养殖产业项目，取得中央财政专项扶贫资金400万元，由该县国丰农业专业合作社具体承担。但上述项目主要惠及的国丰农业专业合作社5位成员中，有4人为非贫困户。也就是说，400万元的扶贫项目，受益人中只有1位是贫困人口。

为何只见扶贫项目，不见受益的贫困人口？国家投入了那么多的扶贫项目和资金，为何仍然不断有人加入需要扶持的队伍？

2012年，中央财政综合扶贫投入近3000亿元，按照新的扶贫标准，我国现有扶贫对象约为1亿人左右。假设将这些扶贫资金直接发给扶贫对象，每人将获得3000元资金。照此计算，可能很多扶贫对象直接就可以脱贫了。

虽然事实远非这么简单，但足以说明当前的扶贫方式，特别是一些行业扶贫项目与贫困人口脱贫直接关联性不足。国家每年投入巨额扶贫资金，这些扶贫资金都用到了哪些地方？成效如何评价？远水不解近渴的扶贫方式值得商榷。

即便有再多的扶贫资金，如果不用到贫困人口上，也只能助长更多的地方政府和干部以贫困人口的名义，挤占扶贫资金，滋生更多的腐败。有学者甚至指出，以贫困县的方式扶贫，已经成为地方与中央在资金分配方面博弈的制度条件和引发腐败的制度根源。

扶贫开发不是大规模的经济发展，而是一个瞄准穷人的扶持计划。贫困县也好，贫困村也罢，扶贫最终扶的是贫困的人，政府应该把扶贫资源的决定权交给穷人。

所以，扶贫资金也应从贫困县向贫困村，再向贫困户转移，扶贫资金要真正瞄准那些穷人，找准扶贫对象，不能只见项目不见人。当前，扶贫资金的挪用、渗漏、流失非常大。如何把资源的决策权、管理权、使用权交给穷人？这是未来10年要做的重大改革。

94%的帽子居然摘不掉？

经过新一轮的开发式扶贫，至2012年，全国592个戴着“贫困帽子”的县（不包括国家集中连片特殊困难地区中非重点县240个），只有38个县摘了帽子，但迅即这38顶贫困帽又被别的县戴上了。

虽然中央为鼓励各省减少扶贫开发工作重点县数量，曾明确表示重点县减少的省，国家支持力度不减，但各省“贫困帽子”顶数并未见减少，反而在国家出台扶持连片特困地区的政策后，“贫困帽子”总数增至832顶。

宁换帽子不摘帽子，已经成为贫困省区各级官员的共识，无论中央如何号召也决不动摇。最新数据表明，有重点扶贫任务的21个省区都坚持“贫困帽子”顶数不变，即使从一个县头上摘掉，也要换到另一个县头上，清晰地展现了地方和中央进行财政博弈的痕迹。虽然中央表明支持政策力度不减，但地方不相信，生怕哪一天有了新政策，丢了“香饽饽”，只有把帽子戴在自己头上，心里才踏实。

此外，绝大多数重点县攥着帽子不松手，即使经济发展了，贫困人口减少了，也还要通过“贫困帽子”争取更多的优惠政策。虽然有的省也出台了鼓励脱帽的政策，但各县也是不相信。这样看来，全国592个重点县，只有38个摘掉帽子，也就不足为奇了。

贫困人口为何又上亿？

到2010年底，我国的贫困人口下降到2688万，但在2012年，一个新的贫困人口数据出现了：1.28亿。为何贫困人口又上升了？

一个显而易见的答案是，贫困标准的再次提升，2010年底我国的贫困标准是1274元，而2012年的贫困标准则提高到2300元。

国际上采用的贫困标准，有的是全部人口数的10%，有的是按平均收入的50%以下，而无论按以上哪种方法计算，我国的贫困人口都将更多。

贫困标准更像是一个筛子，贫困标准低，表明扶贫网眼就大，被扶持的人就少，反之亦然。

我国的“贫困线”动态上调，这是与我国的经济发展水平相适应的。国务院扶贫办官员曾表示，根据经济社会发展水平适时提高扶贫标准是国际惯例。20年来，全球有35个发展中国家提高过扶贫标准，而且有的国家不止一次。这次中国政府大幅度提高扶贫标准，是以农民的生存和温饱问题基本解决为前提的，标志着我国扶贫开发进入了一个新的阶段。