美国为何至今未加入《联合国海洋法公约》

杨勉

在刚刚举行的亚洲安全峰会——新加坡香格里拉对话会上，美国防长哈格尔与日本首相安倍晋三合谋围攻中国。哈格尔点名指责中国捍卫海洋主权和权益的合法行动，对此，参加对话会的中国人民解放军副总参谋长王冠中给予坚决回击。他尖锐诘问：“中国签署了《（联合国海洋法）公约》，也尊重《公约》。可是美国并没有签署这个公约。美国为什么不签署？因为美国感到《公约》的很多地方是对美国不利的。一个没有签署《公约》的国家，不断拿这个《公约》向中国说事，这能说得成吗？这样的话，《公约》成了什么？美国打算尊重它吗？《公约》变成了美国的武器，美国用得着的时候、对它有利的时候，就拿起来，当作武器向别的国家挥舞；用不着的时候就把《公约》弃之一边。我在这里提出一个问题：美国准备什么时候加入《公约》？”

《联合国海洋法公约》是规范当代国际海洋关系最重要的法律文件，被誉为当今世界的“海洋宪章”。《公约》1982年通过，1994年生效。几十年过去了，目前大部分国家都已经加入了《公约》，而美国作为当代世界上最大的海洋国家之一，却一直没有加入该公约，美国也是安理会“五常”中惟一没有加入该公约的国家，根子就出在美国霸权主义的国际法观和傲慢自私的海洋特权思想。

美国全程参加了海洋法会议，最后却对《公约》投了反对票

1973年，联合国第三次海洋法会议开幕。整个会期长达10年，最终于1982年4月以压倒多数通过了《联合国海洋法公约》，总计赞成130票、反对4票、弃权17票。美国是四个反对国之一。

美国原本是支持订立《公约》的。美国曾经积极参加了联合国第三次海洋法会议和《公约》条文的起草过程。但1981年1月里根政府上台后，立即宣称对《公约》第十一部分及其附件有重大不满。第十一部分是关于“国际海底区域制度”的规定。“区域”是《公约》新建立的一种海洋制度，它将国家管辖范围以外的海洋底土及其资源规定为“人类的共同继承财产”，建立“国际海底管理局”代表全人类行使这一权利，而勘探开发海底矿物资源的具体事务由“管理局”下属的“企业部”负责。《公约》第十一部分规定“区域”实行“平行开发制”，即一方面由“管理局”下属的“企业部”直接进行开发，另一方面由各缔约国及其公私企业通过与“管理局”签订合同的方式进行开发，申请开发者需要向“管理局”同时提出两块具有同等估价的矿区，其中一块交由“管理局”作为保留区，由“管理局”下属的“企业部”自己开发，另一块作为合同区由申请者在与管理局签订合同后自己开发，企业部开采第一个矿址所需费用，由缔约国提供贷款和贷款担保。第十一部分还规定“强制性的技术转让”义务，开采者有义务向发展中国家无偿转让深海采矿技术。又规定了开发“区域”的“生产限额政策”，要求开发海底矿产资源时要“保护发展中国家，使它们的经济收益不至因某一受影响的价格或该矿物的出口量降低而遭受不良影响”，为此对开发的年生产量规定了最高限额，并对可能受此类生产影响的发展中国家实行补偿制度。

美、英、法、德等西方工业大国对上述“平行开发制”、“强制性技术转让”和“生产限额政策”的规定极为不满，美国声称第十一部分的相关规定违反了自由竞争原则，损害美国经济利益，美国不能接受。美国强烈要求取消强制性技术转让、删除限制生产政策，修改国际海底管理局的表决程序，调整关于审查会议的相关规定。《公约》1982年签字时，美国不但拒绝签字，也拒不参加海底管理局筹委会的工作，还连年对联大通过的呼吁未签署和未批准《公约》的国家及早加入公约的决议投反对票。

联合国修订了“第十一部分”，但美国国会依然拒绝批准加入

对第十一部分规定不满的西方工业大国不但拒签《公约》，而且在美国主导下合谋另搞代表一己私利的“小条约”来对抗《公约》，以维护发达国家的利益。

为确保《公约》的普遍性，代表发展中国家的77国集团主动宣布愿意无条件对话解决分歧。在联合国秘书长的主持下，从1989年开始，有关国家举行了两轮共15次的非正式磋商，审查修订了引发争议的条款，最后达成了《关于执行<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》。1994年7月28日联合国大会以121票赞成、7票弃权、零票反对通过了《执行协定》，该协定于1996年7月28日生效。

《执行协定》及附件对《公约》第十一部分作了实质修改。取消了强制性技术转让制度、缔约国对企业部的活动提供资金资助的规定、审查会议的设置、生产限额制度；还修改了“管理局”的决策机制，并在深海海床采矿决策小组中为美国保留了一个永久席位。

可以说，《执行协定》基本上满足了以美国为首的工业大国提出的反对意见。此后，法、英、德、加等国陆续加入了《公约》，美国克林顿政府也签署了修改后的《公约》。

但是，美国国会却拒绝批准美国加入《公约》。美国右翼保守派议员认为，加入《公约》会使美国承担有损美国主权、影响美国安全的义务，例如美国将不能在其他国家的领海内搜集至关重要的情报，美国潜艇在他国领海内航行时必须浮出水面并悬挂国旗等。同时还对海底区域资源开采付费制度表示质疑，宣称美国公司缴纳的费用不能用于与美国不友好的国家。

从2004年开始，美国参议院对外关系委员会虽然举行了多次听证会，但由于参议院右翼保守派的强硬反对，都没能进入参议院表决阶段而无果而终。2007年参议院总数47名共和党议员中，有26人联名写信，表示强烈反对美国加入《公约》的立场。

美国政府积极谋求让《公约》为维护美国海洋霸权服务

《执行协定》在1994年通过之后，几任美国政府都推动国会批准加入《公约》。进入21世纪后，美国内部支持入约的呼声增强。白宫、国务院、五角大楼、海军和海岸警卫队都赞成美国入约，认为这将使美国海军在“重建国际海上秩序”时有据可循，入约更有利于维护美国的利益。

2007年5月，小布什总统发表声明，督促参议院批准美国入约，称这将明确美国海军的行动权限。入约问题被列入国会议程。在国会听证会上，参院外委会的入约建议得到外交、国防、海军以及石油、航运和通信业界的支持。民主党人、参议院外委会主席拜登（现任副总统）说，有些国家在加紧争夺北极资源，如果美国长期置身《公约》之外，将有损国家利益。共和党议员卢格说，如果不批准公约，美国将无法通过国际法维护在北极的利益，在与其他国家的竞争中将处于不利地位。

在2009年1月的国会听证会上，被总统提名为国务卿候任人的希拉里表达了奥巴马政府的立场：批准《公约》是当务之急，而且此事已经拖得太久了。美国海军领导人认为，正是由于没有成为《公约》的缔约国，美国一直处于某种不利地位，美国的工业利益，尤其是涉及海洋资源开发方面的利益由此受损不少，相关的企业什么都不能做，因为没有一个可以让他们放心的协议存在，使他们不可能有机会去追求商业利益。

2012年5月下旬，美国参院外委会再次举行入约听证会。奥巴马政府派出了国务卿希拉里、防长帕内塔和参联会主席邓普西一同出席。三位高官和时任参院外委会主席的约翰·克里（现任国务卿），在会上一致强调美国入约具有必要性和紧迫性。希拉里表示：“作为全世界头号海事大国，美国将受益于《公约》中有关航行自由的有利条文。作为海岸线长度在全世界居第二位的国家，美国将受益于《公约》中有关近海自然资源的条文。作为一个海底面积极其广阔的国家，美国将受益于扩展我们的大陆架以及其中的油气权利的能力。作为一个全球贸易大国，美国将受益于《公约》赋予所有商用船只的通航能力。此外，作为这项《公约》内惟一一个在深海海床采矿决策小组中被赋予永久席位的国家，美国将处于一个增进我国利益的独特地位。”

尽管事先有许多乐观估计，然而奥巴马政府此次努力在保守派的反对下仍未成功，这反映出美国政治的复杂性。

美国把加入《公约》与再平衡战略和遏制中国相连接

美国将海洋控制权视为核心利益。美国已将崛起的中国视为美国海洋霸权的新来挑战者，正在竭尽全力阻止中国走向深蓝的步伐。而插手东亚地区海洋岛屿与划界争端，成为美国实施这一战略的主要手段，它与美国亚太再平衡战略互为犄角，构成美国围堵中国总战略上的关键一环。

有学者指出，美国认为控制海洋对美国经济、世界贸易和在全球民主自由保护中的领导角色非常关键。美国已把获取海底资源、遏制中国作为其加入《公约》的理由之一。希拉里毫不避讳地表示，只有加入公约才能使美国在南海问题上占有优势，而不是按照中国的规则来行事，入约可以“为美国在南海和北冰洋地区挑战他国行为提供最坚实和令人信服的法律基础”。帕内塔明确指出，美国在南海致力于推动有关国家遵守国际规则及和平解决争端，不加入这项公约使得美国在南海问题上无法有力地支持盟友。“如果美国没有加入《公约》，又怎么能说服这些国家遵守国际规则呢？”邓普西表示，在太平洋和北冰洋地区，“非法的扩张”正在越来越多地影响美国的利益，加入《公约》可以为美国提供和平解决冲突和防止危机升级的工具。随着技术的发展，深海海床采矿已不再停留在理论上。《公约》提供了获取采矿所有权的惟一有效机制。对此，希拉里说：“中、俄和许多其他国家已经在根据《公约》的规定争取获得许可权，以着手开采珍贵的金属和稀土。稀土是生产手机、平板电视等高科技产品不可或缺的物质。它们目前供应紧张，而且几乎完全由中国生产。因此，我们在对中国限制出口这些关键矿物质提出质疑的同时，也需要美国公司去开发其他资源。如果我们希望能够掌控我们的能源未来和我们对稀土矿物的需求，我们就必须加入《公约》。”

有学者分析认为，由于美国不是《联合国海洋法公约》的缔约国，它只能站在其规则之外，无法参与到全球海洋政策上的决策中去，其角色和地位都是尴尬的。美国国防部长和参联会主席双双出席听证会，外交部门和军方联手推动，肯定是经过了反复的权衡，与美国战略重心转移到亚太地区有着内在的联系，显示出其利用公约服务其全球和地区安全战略的需要。美国利用公约规定的航行、飞越、科学研究以及公海自由等权利，确保其海军的灵活性，更加理直气壮地加强在公海的军事存在。这将对地区安全形势产生深远的影响。

美国两面得利的作法彰显美国自私自利和强权霸权面目

美国作为最大的海洋大国，离不开海洋利益和海权维护。虽然美国没有加入《公约》，但厚着脸皮要求享受公约带来的利益。反对加入《公约》的保守派洋洋得意地宣称，美国不需要用加入《公约》来保障美国海洋权益，大陆架和专属经济区都属于“习惯国际法”，美国是按照国际惯例享有自由航行权，别的国家不敢也不能拿美国怎么样。

但是，美国同时却以非缔约国身份从而不受《公约》的约束为由，将其他国家的专属经济区及其上空视为“国际水域”和“国际空域”。尽管《公约》里根本没有所谓“国际海域”“国际空域”的规定，但《美国海上军事行动法》认为：毗连区、专属经济区和公海都属于“国际水域”，其上空属于“国际空域”。在国际水域的公海上，世界各国都有航行和飞行的自由。所有的国际空域对各国飞机开放。因此，所有的飞机，包括军用飞机，均可自由地在国际空域飞行而不受沿岸国或岛国的干预。军用飞机可以进行各种飞行活动，包括火炮测试和射击、监视、情报收集以及支援其他的海军活动。

不仅如此，美国还时常挥舞着《公约》的旗帜指责别国捍卫海洋主权和权益的合法行动。这突出表现在近年来的南海和东海争端中，美国屡屡拉偏架，打着“航行自由”，维护国际法的旗号，对中国多有指责，对侵占中国岛礁，染指中国海域的盟友加以袒护和纵容。美国对《公约》两面作法充分揭示出美国国际海洋霸主的强权心态。说穿了，美国人口里的“航行自由”，其实质在于维护美国炮舰的“航行自由”，美国侵犯别国主权和领土完整的自由，美国从事间谍侦查和武力威胁的“自由”！

（作者为中国传媒大学文法学部政法学院教授）