《旅游法》背景下导游人员权益评估

李金峰LI Jin-feng

（兰州商学院陇桥学院，兰州730101）

1 《旅游法》颁布的现实意义

21世纪以来，旅游业已成为世界经济发展的一支不可或缺的力量，为使我国旅游业健康、持续、快速发展，上世纪90年代以来，中央到地方均开始认识到旅游法制建设对规范旅游经营和旅游活动的重要意义，曾先后发布了《关于在国外设立旅游经营机构暂行办法》、《关于加强旅游行业管理若干问题的请示》等一系列文件，从旅游安全到旅游景区的环境保护、从旅游市场的管理到风景名胜区的管理和建设、从旅游总体发展规划到与旅游资源环境的可持续发展等多方面进行了大范围的整顿与改制。

旅游立法是旅游法制环境建设的必备基础要件，我国在旅游立法上先后颁布有关旅游的法律、法规不下百部，基本上涵盖旅游产业的方方面面。论及我国旅游立法的发展，学者们一般将其划分为三个阶段：起步期、发展期、完善期。从中央到地方先后出台颁布了不少的旅游法律、行政法规、部门规章、地方条例等（见表1）。

表1

2011年1月10日，中国旅游研究院发布《中国旅游经济蓝皮书（第三部）——2010年中国旅游经济运行分析与2011年发展预测》。蓝皮书分析，中国旅游业虽保持增长态势，但发展过程中还存在政策效应不明显、市场主体发育滞后、产业链整合力度不足、散客服务体系不完善、旅游安全亟待改善等一系列问题。鉴于上述状况，2013年4月25日下午，十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》，中华人民共和国主席习近平签署主席令，《中华人民共和国旅游法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第2次会议于2013年4月25日通过，并于2013年10月1日起施行。《旅游法》的颁布与实施，不仅有助于保障旅游者和旅游经营者的合法权益，还对建立健全旅游服务标准和市场规则，防止行业垄断和地区垄断，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展等都有积极作用。

2 新《旅游法》颁布对旅游从业人员的影响

《旅游法》是新世纪以来旅游行业、旅游市场主体行为活动的准则，是中国旅游发展的里程碑，是众望所归。但针对当前经济发展转型时期的旅游业而言，机遇与挑战并存，甚至于旅游从业人员对《旅游法》还存在以下认识：

2.1 导游人员的“额外收入”将大幅度减少 目前旅游市场上分为专职导游和兼职导游两种。在《旅游法》实施以前，专职导游的收入来源主要有：基本工资、佣金、出团补贴、小费、自费项目、增加景点所得收入等。《旅游法》要求导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者终止服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目，这些均会使旅游从业者的收入大幅度缩水。

2.2 导游执业门槛将会显著提升 导游一向被称作是“旅游业的灵魂”和“旅游业最具代表性的工作人员”。在新颁布的《旅游法》中，明确对旅游从业人员准入条件作出了重大修改。《旅游法》第37条将导游证的申请条件界定为“参加导游资格考试成绩合格，与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员，可以申请取得导游证”。此项规定与此前的《导游人员管理条例》（1999年）相比其本质内涵存在明显差异，《新旅游法》不仅理顺了导游管理与《劳动法》、《劳动合同法》的法理关系，而且也为下一步发挥导游协会等社会组织作用创造了条件，并引导出下一步我国导游体制改革将逐步由行政管理主导向市场机制主导转变的新方向。《旅游法》第39条规定“凡取得导游证，具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历，并与旅行社订立劳动合同的人员，可以申请取得领队证”。所有这些都在很大程度上提升了导游人员的执业门槛。

2.3 制止部分“潜规则”，“损害”了导游人员的利益《旅游法》第41条规定“导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者终止服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目”，这一规定明确说明导游在接团时报价已经包含了导游的服务费，导游将得到最低的保障，只能通过自身的服务来赢取游客的认同。此外，第38条第3款还规定，“旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用”。这条规定也从源头上斩断了导游和旅行社之间因“买团”和“卖团”行为所产生的一系列“利益链条”，也让导游的收入大幅度缩水。

2.4 对导游人员技能提出新的要求 此前国内的导游入行门槛普遍偏低，随着市场竞争的加剧，导游工作的性质和旅游市场发展的需要，都决定了导游职业社会化是其必然的发展趋势。《导游人员管理条例》第2条规定：“导游人员，是指依据本条例取得导游证，接受旅行社委派，为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。”由此可见，我国对导游仅限于仪容仪表、语言表达能力、组织协调能力等方面的要求，而对于其从事旅游服务过程诸多细节则没有详细的约束性规定。随着《旅游法》的颁布实施，社会、企业和游客对于导游人员要求将逐渐提升，要求导游不仅要有坚定正确的政治方向，良好的身体素质和心理素质，还要具备丰富的自然和历史文化知识等，其工作性质更加多元化和更具专业性。所以，《旅游法》直面导游服务市场的现实问题，按照规范和保障并举这样的制度设计思路在明确导游人员执业规范的同时，也完善导游人员权益保障制度，同时也指明了我国导游改革体制管理的方向。

3 新《旅游法》的实施对旅游从业者的权益评估

由于我国旅游产业起步较晚，企业经营和导游执业理念不成熟，而旅游业前期的效益突增造成一些旅行社、导游短期效益意识突出。旅行社没有用工风险意识，导游缺乏职业规划，当产业相对饱和、市场重新洗牌时，导游权益问题则日趋显现。

3.1 提升了旅行社用工风险意识，确保导游享受社会福利待遇 2011年7月1日施行的《社会保险法》明确了工伤保险先行支付制度，《社会保险法》第41条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第63条的规定追偿。”也就是说，如果旅行社未给导游投保工伤保险，将会面临社会保险经办机构的追偿。应该说，旅游业务是一项危险系数极高的经营活动，这就要求旅行社必须提高用工风险意识。《旅游法》第60条第3款还规定“安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用”。同时第96条补充了相关的行政处罚规定。因此，该法律的颁布实施用制度方式保障和维护了专职导游作为企业正式员工所拥有的合法利益，同时也为专职导游人员和社会兼职导游确立了稳定的收入渠道。

3.2 规范了导游人员的薪酬标准《旅游法》颁布实施前，大多数导游人员属于“三无”人员：即无基本工资、无基本福利保障和无明确劳动报酬。不合理的薪金制度极大地挫伤了导游服务的积极性，使得服务质量再好的导游也会滑向“导购人员”，妨碍了旅游业的健康发展。因此，改革导游薪酬体系，明确劳资关系，提高准入门槛，健全信用体系，将没有从业资格的人员挡在导游的行列之外，对违法违规的导游终止其从业资格，唯此，才能根治旅游乱象。对此，《旅游法》以合同形式要求旅行社应当与其聘用的导游依法支付劳动报酬、缴纳社会保险费用，导游的基本工资薪酬也有了很好的保障。

3.3 健全了导游人才的法治化培养力度，明确兼职导游的法律地位 在《旅游法》第九章“法律责任”栏目中专设了 5个条款（第 96、100、101、102、103条），对导游人员执业过程中的业务表现以及相关利益关系作了具体的处罚规定，把导游服务行为纳入法律监督之下，充分体现了法律制度赏罚分明的立法精神。然而，旅游市场目前存在大批兼职导游，这些导游在当地导游服务公司备案后在多家旅行社兼职，一些导游还具有长期固定的工作单位。《旅游法》在第38条也分两款明确了旅行社“聘用导游”和“临时聘用导游”两种情形下的旅行社用工义务。个别旅行社反映因兼职导游带团时间短，换岗频繁无法签订劳动合同，也无法为其缴纳社会保险，其与旅行社之间应不存在劳动关系。因此，目前旅行社与兼职导游之间不存在隶属关系而只能界定为“劳务关系”，企业的各项规章制度也并不适用于兼职导游，两者之间不存在劳动法意义上的权利义务关系，应由民事法律关系进行调整，这样可以理顺临时聘用协议的权利、责任、义务约定。鉴于个体导游与企业之间的非对等关系及权益缺失的现实状况，可考虑由地方工会、行业性工会联合会、区域性工会联合会与相关旅行社签订行业性集体合同或区域性集体合同，从而切实保障导游群体的合法权益。

3.4 规范了导游与旅行者之间的利益分配关系 从目前来看，导游人员权益失衡原因是多方面的，其中“零负团费”是导游权益缺失的直接根源，而“消费心理”是导游权益缺失的外在推力，“短期效益”是导游权益缺失的内在动因。因此，《旅游法》的颁布与实施首先从“零负团费”这种不正当竞争的旅游产业链入手，加大商业回扣、商业贿赂的惩治力度，斩断“零负团费”的利益链条，然后通过严格落实导游劳动报酬规定来解决长期以来导游没有固定工资的问题。所有这些，对规范行业行为、维护旅游从业人员权益和消费者利益都是不无裨益的。贵州省旅游局局长傅迎春说“旅游法是行业促进法，更是旅游规范法。2014年全国旅游行业应该把贯彻落实旅游法的工作重点放在正面引导上，为旅游行业从业人员带来更多的价值认同”。

[1]王晨光.《旅游法》与导游改革[N].中国旅游报，2013-6-10（11）.

[2]王玉松.《旅游法》指明我国导游改革体制管理方向[R].中国文化传媒网，2013-5-13.

[3]张辉，成英.《旅游法》推动中国旅游走进新时代[N].中国旅游报，2013-11-13（11）.