十堰市城乡道路客运一体化现状及策略分析

张良炉

(十堰市道路运输管理局，湖北 十堰 442000)

城乡道路客运一体化是城乡一体化的重要组成部分，也是城乡经济发展的必然趋势，其为解决城乡道路客运存在的各种问题提出了新的思路。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(中发〔2009〕1号)和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发〔2010〕1号)连续两年两个中央1号文件都提到了农村客运的问题，后者还明确指出要“推进城乡客运交通一体化”。可以说，积极推进城乡道路客运一体化是贯彻落实党中央的战略决策，是解决三农问题的必然要求，是推动中国经济发展和提高中国城市化水平的必然要求，也是适应道路运输业健康发展的客观要求。

特别是对十堰这样城乡二元结构特征突出，经济社会发展相对滞后的地级市来说，推进城乡道路客运一体化显得意义非凡。十堰是全国18个贫困地区中融“老、少、边、库、穷”为一体的山区，城区是“百强城市”，但所辖五县一市均为国家级贫困县。十堰市总人口中农业人口约占七成。其中目前尚有贫困人口89.2万，占全省的14.2%。推进城乡道路客运一体化，从表面上看，是让居民进城更加方便了；本质是打破交通制约，缩小城乡之间的差距，为城乡一体化建设提供支持。十堰市所辖的五县一市，不仅柑橘、茶叶、中药材、禽畜等特色农产品丰富，而且旅游资源也非常丰富，但长期以来一直得不到投资者的青睐，直接影响这些地方的经济发展和居民收入的增加。推进十堰道路客运一体化就是根据统筹城乡一体化发展的战略要求将城乡道路客运作为一个整体考虑，加强十堰市区与五县一市的联系，优化资源配置，促进功能互补，发挥整体优势，提高组合效率，构建安全、便捷、经济、高效的城乡道路客运体系，为城乡居民日常出行提供全方位、多层次的公共客运服务。

一、十堰市城乡道路客运一体化的现状

(一)城市公交

十堰市公交由十堰市城市公交集团(以下简称“十堰公交集团”)独家运营。十堰公交集团始建于1968年，公司先后经历了国有、民营、国有控股三个历史发展阶段，即1968年—2002年系国有公交经营阶段；2003—2008年4月系民营公交经营阶段；2008年4月至今，系国有控股经营阶段。2008年4月16日，十堰市政府依法收回公交特许经营权，同年7月1日成立了国有控股的十堰市城市公交集团有限公司。

十堰市城区目前共有49条公交线路，其中有城际公交线路2条，城乡公交线路3条，镇村公交线路2条。从下表看，近几年，十堰市城市公交一直在发展，但万人拥有量为11.2条，达到《城市道路交通管理评价指标体系》和交通运输部相关文件对“100万人口以下城市拥有量达10标台以上”的要求，但低于全国文明城市的测评标准12标台。

表1 十堰市城市公交现状

数据来源：《十堰市城市公共交通专项规划(2012-2030》和《十堰年鉴2013》。

近年来十堰市在城乡道路客运一体化方面，推进的具体举措有：

2012年10月20日，十堰公交集团子公司——郧县鸿运公交公司开通了十堰市到郧县的城际公交线路，十郧城际公交是十堰市首条城际公交线路，也是全省第一条公车公营的城际公交线路。

2013年1月28日，十堰公交集团和亨运集团合资成立的十堰市合亨城乡公交有限责任公司开通了六堰至小峡的城乡公交线路。

2013年11月22日，十堰公交集团开通了十堰从东风轮胎厂到郧县经济开发区的镇村公交。

2013年11月24日，十堰公交集团开通了从十堰城区十房路口至茅箭区大川镇唐家河村第二条镇村公交线路。

2013年12月18日，十堰至武当山风景区的城际公交线路正式开通。这是继开通“十郧”城际公交之后十堰开通的又一条城际公交线路线路。

2013年3月1日，竹溪县开通了6条乡镇的城乡公交。

在2013年，郧西县、竹山县等地也结束了无公交车的历史。

(二)班线客运

本文所论述的班线客运指的是以城市、乡(镇)村为起止点的定线、定点、定班的班车客运。从表2可以看出，从2008年以来，十堰市客运线路条数和市内客运线路条数持续增加，其中市内客运所占比例一直在七成以上。十堰市客运车辆数和市内客运班线车辆数都在逐年增加，其中市内班线客运所占的比例也在逐年增加。目前，全市农村客运班线达到579条，所有乡镇和具备条件的行政村全部实现客车通达。

表2 十堰市历年客运线路数

表3 十堰市历年客运车辆数

数据来源：2008—2012《湖北省公路运输统计资料汇编》，其中“市内客运线路”包括县内客运线路和跨县客运线路。

(三)客运站场

十堰市城区目前有3个客运站，其中有一级站2个，二级站1个。五县一市共有二级站6个，三级站2个，四级站6个。城区3个客运站中有两个建于上世纪八、九十年代，设施设备比较陈旧，站内的候车环境较差；同时由于站场占地规模不足，站内用地非常拥挤，客观上制约了站场服务水平的提升。

十堰市城区现有公交综合站场、停车场、保养厂等7个，总面积72 531 m2。但根据测算，目前所需的公交站场用地的面积约为171 800 m2，缺口较大。目前只有白浪堂一个首末站场。中途停靠站多为路边直线式停靠站，港湾式停靠站的建设速度缓慢。部分停靠站距离太短。次干道和支路上的停靠站设施简陋，缺少遮阳挡雨设施，甚至有的只有一个铁牌。

(四)公路建设

目前十堰市境内地方道路网共有里程总量为19 978.5 km，其中有国省道十四条总里程1 559 km，省道十二条1 182 km；县乡道6 484 km；通村公路11 772 km。在所有通车里程中技术标准为一级公路里程77 km，二级公路1 553 km，三级公路里程为1 283 km。

将公路通车里程按行政等级划分，十堰市秦巴山片区国省干线1 609 km，只占总里程的8.0%，市域内干线路网密度低；村道公路里程比例最高，占总里程的58.92%。农村公路包括县道、乡道、村道的数量仍然偏少，目前的里程数为18 255.9 km，与实现城乡道路客运一体化的要求还相差很远。

将公路通车里程技术等级划分，十堰市登记公路里程达18 158.1km，等级公路比重达90.14%。但市域内高等级公路偏少，二级以上公路只占总里程数的8.41%。

表4 十堰市公路按行政等级划分里程统计

表5 十堰市公路按技术等级划分里程统计

数据来源：《十堰市“十二五”交通运输发展规划》。其中“市内客运线路”包括县内客运线路和跨县客运线路。

二、十堰市城乡道路客运一体化存在的主要问题

(一)缺乏广域公共交通体系观念

公共交通体系建设缺乏广域公共交通体系的观念，缺乏从城乡一体化的高度建设内部交通体系的观念。具体表现在：

一方面，十堰市市区公共交通体系是仅从市区的角度去规划的，而丹江口市内部有自身比较完善的公交网络体系，郧县、郧西、房县以及其他周边区域没有形成一定的交通网络，主要是依托公路进行短途班线客运，城乡一体化的公共交通体系尚未建立。受行政区划分割影响，大型区域性交通基础设施建设的协调性与一体化程度仍然较低。十堰市大型区域性交通设施和交通节点主要位于市区和丹江口、郧县等较大的市县。而且这些枢纽和交通节点还存在许多矛盾与各自为政的现象，严重制约着公共交通体系的长远发展[1]135。

另一方面，中国仍然沿用城市道路等级和公路等级体系，二者在道路功能定位、横断面型式、线形设计等方面均有差异。受集聚效应的影响，城镇空间结构往往沿交通走廊呈指状发展。随着十堰城区空间的拓展，原有部分公路(如郧十一级路)已经承担起城市道路的功能。城区城市道路和公路相互交叉、互为补充的现状成为规划统一的道路网络系统的主要障碍[2]。

(二)交通基础设施建设滞后

十堰城区城市道路数量严重不足，城市路网的发展赶不上机动车辆迅速增长的需要。十堰城区每万人拥有机动车数量已经超过全国平均水平*李 伟，周 威.我市机动车保有量达43.6万辆[N].十堰晚报，2011年8月23日B3版.，公路密度却低于全国平均水平。

十堰城区公交场站用地严重不足。场站用地匮乏，很多公交车只能停靠在路边。调度用房基本上是租赁。客运站规模普遍偏小，绝大多数运输站场是按照传统客运站的标准建设，普遍不具备现代客运服务功能，特别是信息技术的应用很不充分。

公路建设比较落后，路网等级偏低，全市二级以上等级公路占通车公路总里程的比重不到10%。县、乡、村公路等级总体偏低，四级以下低等级公路占全市公路通车公路总里程的绝大部分。相对落后的交通基础设施，成为推进城乡道路客运一体化发展的一大制约。

(三)客运线路等资源配置不合理

十堰市城区公交线网布局过于单一，线网布局未能考虑由于线路承担客流、形式路线及服务区域不同而带来的功能差异，未能按照线路服务功能和区域不同而形成一个层次结构。十堰市城区公交线网密度约为2.00 km/km2，低于《城市道路交通规划设计规范》给出线网密度的下限：3～4km/km2(市中心区)、2～2.5km/km2(市边缘区)。十堰市区公交线网密度分布很不均匀，核心城区的公交线网密度较高，中心城区周边片区的公交线网密度较低，仅有主干道和少数次干道布设有公交线路[1]112。

十堰市城区公交线路重复系数为3.82，远高于《城市道路交通规划设计规范GB 50220-95》中给出的城市公共交通线路重复系数范围1.25—2.5。公交线路主要集中在人民路、公园路、车城路、北京路等主干道，次干道和支路线路少，仅有少数几路深入到了小区，存在较多的公交盲区。如五堰宏康医药商场、文化广场、人民公园等站点的公交线路条数都超过了15。公交线路的平均非直线系数为1.75，高于《城市道路交通规划设计规范GB50220-95》规定的1.4，致使很多线路迂回绕行。公交线网布局单一、重复系数高增加出行、非直线系数大，降低了城市公交的直达性和线网覆盖率，造成乘客总公交出行距离过长，增加了车上行程时间和总出行时耗，直接导致公交服务水平降低[1]112。

十堰市城乡客运班线线路冷热不均，运力过剩与短缺并存。出现了城市公交客运和农村班线客运相互渗透重叠运营情况。线路重叠导致了运力过剩，有的营运线路的平均实载率不到30%。造成了资源浪费和无序竞争以及企业的亏损。线路重叠造成经营矛盾多。由于各自受利益驱动，相互争夺客源，不时会产生经营纠纷,影响了和谐稳定。

(四)对城乡道路客运一体化的资金投入较少

公交属于公共事业，是社会服务性行业，企业劳动密集程度高，投资成本巨大，而客流分布的时空特征和票价水平却限定了其盈利的空间。公交的长足发展与政府的支持力度息息相关。在政策上，政府应该在财政税收等方面对公交采取更多的倾斜措施；在用地开发时给予公交优先考虑；在公交运营中给予一定的措施保障。

目前，十堰市还没有建立有效的公交补偿机制，补偿资金不足且不到位，公交企业举步维艰。近几年政府对公交企业的补贴没有增加反有逐渐减少的趋势，在公交线路和车辆快速发展以及油价等成本因素不断上涨的情况下，公交企业政策性亏损得不到相应的补偿，企业经营包袱加重。发展资金不足，相关扶持政策缺乏，严重制约了十堰市公共交通的发展。

三、制约十堰市城乡道路客运一体化发展原因

(一)“优先发展公共交通”的观念还未深入人心

2005年9月13日国务院办公厅发布《关于优先发展城市公共交通的意见》(国办发〔2005〕46 号)，首次在国家层面上确立了在我国城市公共交通事业须优先发展的定位，2012年12月29日国务院发布《关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号)，提出了城市公共交通发展的总体目标。“优先发展公共交通”的口号虽然已经提出多年，但是目前关于公共交通优先的认识尚未统一到统筹考虑城市居民和广大农村居民的出行需求上来,对农村班线客运的公益性的认识不足，没有明确农村班线客运的公益性定位，造成农村客运普遍滞后[3]。

一方面城市公交和农村客运在发展政策方面的不衔接。比如在财政补贴、税收城市公交往往享受优惠,短途客运不享有；在运营上,公交型车辆、停靠站点设置和超载似乎是城市公交的独享的权利，短途客运则受到一定的限制。另一方面，一些部门在权衡选择经济利益和社会利益时，往往选择前者而把后者放在次要地位。这种思路极大地束缚了公共事业的发展,牺牲了公众的公共利益。

(二)十堰市特殊的历史、地理因素制约了城市发展

十堰市区由原来的二汽(1992年改名“东风”)厂区发展而来，当初只是一个深山小镇，地形以山地为主，并有开阔的平原。但随着十堰地位逐步提升，人口日益增多，城市面积也越来越大，以按原有二汽需要建设的十堰和城市现代化发展对十堰的要求之间的矛盾日益突出。

十堰市区道路网络主要沿山沟和东风公司厂区延伸，生产用地和生活用地在一起，居民出行距离不大，出行分布范围较小。但是由于东风汽车公司项目不断扩建，十堰市区已经很难找出一块完整的5平方公里的土地供其开发利用，东风的选择开始由“避开城市”转换为“靠近城市”[4]。

不仅仅是东风公司的发展受限制，据资料显示，仅从2000年到2004年，就有100多个招商引资项目因无地而不能落户，300多家企业因无地而不能扩能。十堰市原先就急于突破土地困局的要求，愈加迫切。发展空间是制约十堰发展的“四大瓶颈”之一。据规划，在“十一五”和“十二五”期间，十堰市“向山要地”15万亩(相当于100平方公里)，要建造86平方公里的新城。“削山造城”不仅成本高，而且也引起了外界对此举破坏生态的担忧。

究其根源，十堰市地理因素制约了城市发展。十堰城区山地过多，市区面积狭小，全市国土总面积中超过92%的是山地。可以说，十堰并不满足建设大中型城市的基本条件。从交通规划的角度看，城区道路大多是在山脚下，道路的宽度不够，车道较少。道路网络系统不完善，路网功能不清，等级结构失衡，支路网未成系统，断头路多，连通性差，城市道路条件的限制影响着公交线网的布局。混乱的线网布局往往使得整个公交网络难以发挥应有效率。

四、推进十堰市城乡道路客运一体化发展的基本对策

(一)科学编制城乡道路客运一体化发展规划

科学编制城乡道路客运一体化发展规划，是有序推进城乡道路客运一体化的重要前提。一方面，要明确城乡道路客运一体化发展的目标、发展路径，结合城镇体系发展规划，合理设置客运站点、线网结构和密度，确定相应的客运组织、经营机制，并且制定好保障措施，把“干什么、谁来干、怎么干”的问题说清楚，增强操作性。另一方面，要加强规划衔接，将城乡道路客运发展规划的相关内容纳入城市及小城镇建设的总体规划之中。十堰市政府虽然于2010年10月出台了《关于优先发展城市公共交通的若干意见》(十政发〔2010〕35号)，但该文件涉及的城区及周边地区，并没有谈及城乡道路客运一体化的问题。2013年3月，《十堰市城市公共交通专项规划》(2012-2030)通过了专家组评审，该规划中虽然谈及了“公交城乡一体化发展规划”，但还不够细致。因此，本文认为，有必要编制城乡道路客运一体化发展专项规划。

(二)贯彻落实“公交优先”

公交优先应包括政策支持、基础设施建设、技术装备、企业改革、交通管理等多方面的优先。具体可以从以下两方面“优先”：

1.规划优先。公共交通规划优先是指在公共交通规划和综合交通规划获得批准后,土地利用控制规划必须支持和落实公共交通规划用地。同时,采取灵活向公共交通基础设施建设倾斜的土地使用政策,在法规、政策上为公共交通规划用地提供保障,实现公共交通设施用地优先和路权分配优先。

2.投资优先。公共交通投资及补贴不足一直是困扰公共交通发展的重要瓶颈问题,建立促进公共交通发展的长期稳定的资金来源渠道是发展公共交通的首要问题。但是由于资金不足，公交司机薪酬相对较低，导致司机不足，制约了公交的发展[5]。

因此，十堰市人民政府可采取有效举措,如建立公交专用车道、建设快速公交系统等，引导广大市民主动选择公交方式出行，加快提高公交出行分担率，让公共交通在公众积极参与的氛围下优先发展、健康发展,努力实现公交车比电动自行车更便捷、更快速,比小汽车更经济、更舒适。只有通过优先发展公交，提高公交出行效率，才能增强公交的吸引力，从而真正贯彻落实“公交优先”。

(三)鼓励城乡道路客运集约化、规模化经营

目前十堰市很多客运企业的规模太小，经济能力薄弱，“承包”“挂靠”现象较为普遍，从业人员素质不高，经营中一切向“钱”看，不注重自身软、硬件的提高。被“挂靠”的客运企业没有客运车辆的产权，司乘人员也不是客运企业的员工，长期以来就是只收费不管理或管理不到位。受地域、人口、交通、经济发展水平等因素影响,在时间和空间上形成客流量的不均衡,冷线热线反差很大,造成客运车辆大多挤在客源多、道路状况好、经济效益高的热门线路上,而支线、冷线无人问津[6]。

要打破这种局面，实现组织模式、经营方式的彻底转变就必须以科学发展的思路,大力提高农村客运运力档次、服务质量，最为有效的办法是在推进城乡道路客运一体化的进程中大力倡导集约化、规模化。按照现代企业制度积极推进城乡客运经营主体整合，采取公交公司收购、同线整合、兼并重组、一线一公司、一公司多线等多种方式，充分发挥市场配置资源的基础性作用，积极引导和推行公司化经营。同时，要结合实际创新城乡客运组织模式，对县(市)城区至乡(镇)的线路，有条件的可选用公交车型。对乡(镇)到乡(镇)、乡(镇)到行政村的线路，通过新辟、改线、延伸等手段，因地制宜实行多样化的运营模式，不断扩大农村客运的覆盖和服务范围。对路况条件、客源等不适宜公交车型的，要按照交通运输部《乡村公路营运客车结构和性能通用要求》，选用适用车辆。

(四)建立合理的城乡道路客运网络

在充分考虑居民的出行需求上,结合城市道路网以及客运通道，将十堰市公交线路划分为三个层次——快线公交线路、干线公交线路、公交支线。快线公交线路以快速路和主干路为载体，具有速度快，运力大等特点，为交通性公交线路，主要采用的线路形式为：两端在市区边缘穿过市中心繁华地区的直径线，市中心外围环行线；干线公交线是公交线网中的重点运输线路，具有两方面的作用:作为公交快线的辅助线路，帮助公交快线满足客流走廊的需求；联系周围客流较大的公交枢纽，作为公交快线往周围地区发散的辐射线路，提高公交线路的服务面积；支线公交线路是公交线网中的重点辐射线路，起着提高公交线网覆盖面积的作用，主要服务于市区道路条件不好的老居民小区及主城区周边区域，基本为区内公交线路，联系区内各个公交枢纽，运行于各种类型的道路上，运行速度较慢。

[参考文献]

[1] 华中科大城市规划设计研究院，十堰市规划局，十堰市交通运输局．十堰市城市公共交通专项规划(2012—2030)[Z].

[2] 武苏阳，刘东兴，陈光华．城乡一体化背景下的远城区综合交通规划——以武汉市为例[J].城市交通，2012(3)：57．

[3] 何 雄．城乡交通一体化实施矛盾和对策分析[J]．交通企业管理，2008(7)：66．

[4] 曾向荣．一个企业如何带动一个城市[N]．广州日报，2009-09-14(A8).

[5] 曾 雨，张良炉，陈亚胜．十堰城区公交车司机缺口达700人[N]．十堰晚报，2014-03-21：A8．

[6] 江 医．十堰市公路客运市场管理策略研究[D]．武汉理工大学，2003：13．

[7] 邱法军．成都市“公交优先”实施策略研究[D]．西南交通大学，2012：16．